Répercussions commerciales de la COVID-19 d’un point de vue canadien

02 avril 2020

Écrit par Darrel H. Pearson, John M. Weekes, Valerie Hughes, Sabrina A. Bandali, George W. H. Reid, Jessica B. Horwitz and Ethan Gordon

La pandémie de COVID-19 a déjà eu, et continuera d’avoir, des effets de grande portée sur le commerce international et, compte tenu de sa forte dépendance au commerce, sur l’économie canadienne. Au cours des trois mois qui ont suivi l’épidémie initiale en Chine, diverses questions juridiques, administratives et réglementaires sont apparues à mesure que le nouveau coronavirus s’est propagé et que des efforts de santé publique ont été entrepris pour « aplatir la courbe ». Ces questions auront une incidence sur le commerce international et créeront de l’incertitude pour les entreprises.

Commerce transfrontalier des biens et des services

Perturbation de la chaîne d’approvisionnement et renforcement de la résilience

La perturbation des chaînes d’approvisionnement causée par la COVID-19 est évidente. Des matières premières aux produits finis, l’efficacité opérationnelle des chaînes de distribution a été affectée par la nécessité d’introduire des mesures de distanciation sociale et des « verrouillages » de divers types. Les ralentissements dans le secteur manufacturier en raison de l’indisponibilité de la main-d’œuvre ou des intrants matériels sont un résultat inévitable à mesure que le virus se propage. Les activités d’exportation et d’importation ont été réduites par les mesures de précaution introduites par les autorités de transport, telles que la quarantaine obligatoire des navires, et par les retards dans le retour des navires. À ce jour, l’impact sur le transport maritime chinois a laissé un manque de centaines de milliers de conteneurs maritimes, ce qui risque de réduire la capacité de transport de millions de tonnes. ¹ Les entreprises devraient examiner attentivement leurs chaînes d’approvisionnement pour s’assurer qu’elles ont identifié, si nécessaire, d’autres fournisseurs préqualifiés dans la mesure du possible. Lorsque la poussière retombe de la perturbation de la pandémie, tous les partenaires commerciaux existants peuvent survivre et les entreprises doivent donc être prêtes à aller de l’avant avec de nouveaux partenaires et d’autres sources d’approvisionnement au besoin.

Les entreprises devraient également revoir leurs contrats de chaîne d’approvisionnement pour déterminer la application de la force majeure ou des clauses connexes, en vue de déterminer si elles envisagent ou non une modification des conditions ou une renonciation à l’exécution.

Le gouvernement du Canada s’est engagé à garder les frontières commerciales ouvertes, même s’il devient nécessaire de limiter ou d’éliminer les voyages non essentiels (en particulier le tourisme et les loisirs). De plus, le gouvernement a indiqué que les chaînes d’approvisionnement, sans condition de la nature du fret, ne seront pas affectées par les limites de voyage. Toutefois, les restrictions à la frontière peuvent avoir moins d’importance que l’incapacité de distribuer des marchandises importées au Canada, en particulier les biens de consommation non essentiels normalement vendus dans des magasins de détail et d’accueil qui sont fermés ou qui fonctionnent de manière plus limitée.

Conformité des douanes et enquêtes et litiges commerciaux en cours

Les interruptions dans les chaînes d’approvisionnement mondiales peuvent avoir une incidence sur la disponibilité des documents requis et perturber les activités de conformité douanière, comme la surveillance des fournisseurs de services et la tenue des dossiers requis. Ces problèmes pourraient se manifester à l’avenir au cours des vérifications commerciales. Pour le moment, les perturbations causées par la COVID-19 ont eu une incidence sur le processus d’enquête de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et les processus d’appel subséquents ont été temporairement suspendus jusqu’au 20 avril 2020. Cela signifie qu’aucun rapport, demande ou pénalité ne sera émis avant cette date. L’ASFC a indiqué que son système de courriel n’est pas en mesure de traiter le volume de nouvelles déclarations douanières qui sont normalement envoyées par la poste, mais elle apprécie le fait que de nombreux clients n’ont pas accès à des services de courrier ou de messagerie lorsqu’ils travaillent à domicile.

De plus, tout projet actuel d’interjeter appel des décisions de l’ASFC devant le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) sera retardé, car le TCCE a suspendu ses audiences en personne au moins jusqu’au 14 avril 2020; les appels des décisions du TCCE pourraient également être touchés, car la Cour fédérale a suspendu tous les délais jusqu’au 17 avril. Ni le TCCE ni les tribunaux fédéraux n’ont encore fait part de leur intention de tenir des audiences vidéo en remplacement.

Sur une note positive, les autorités douanières du monde entier ont introduit diverses mesures pour aider les importateurs et les exportateurs à relever ces défis. Ici, au Canada, l’ASFC a mis en place plusieurs politiques, communiquées dans les Avis des douanes, qui modifient les politiques existantes de l’ASFC afin d’aider les entreprises à maintenir leur conformité douanière pendant cette période :

• Avis de clients 20-11 : Le délai pour le paiement de tous les montants dus (pour les droits de douane et la TPS sur les importations régulières, les nouvelles cotisations, les pénalités, etc.) a été prolongé jusqu’au 30 juin 2020. Les intérêts sur ces montants continueront de s’appliquer au taux prescrit le plus bas (1,6440 % pour le T1 de 2020), au lieu du taux spécifié plus élevé (7,6440 % pour le T1 de 2020) qui s’appliquerait normalement aux paiements en retard. Il n’y a aucun changement aux dates limites pour la déclaration en détail des marchandises importées.
• Avis de clients 20-10 : L’ASFC a instauré un délai de grâce de 45 jours pour les pénalités de retard en matière de déclaration en détail, qui s’applique aux opérations débloquées du 11 mars 2020 au 14 mai 2020 inclusivement.
• Avis des douanes 20-09 : Le délai de 90 jours pour présenter les corrections des erreurs relevées à la suite d’une vérification de l’observation commerciale de l’ASFC a été prolongé de 30 jours.
• Avis de clients 20-08 : Le présent avis fournit des directives sur la disponibilité des droits et des taxes autrement payables sur les marchandises importées pour être utilisées par le gouvernement (entités fédérales, provinciales et municipales) et les premiers intervenants (police, pompiers et groupes locaux de protection civile, y compris les équipes d’intervention médicale), et sur la façon d’y accéder.
• Avis de clients 20-07 : Les courtiers en douane peuvent obtenir la mainlevée de marchandises non commerciales en utilisant la Déclaration d’importation intégrée de l’Initiative du guichet unique.

Recours commerciaux

Alors que de nombreuses industries sont actuellement confrontées à des ralentissements ou à des fermetures à grande échelle, les mesures gouvernementales visant à ralentir la propagation de la COVID-19 créent des défis pour les producteurs nationaux qui cherchent à prendre des mesures correctives commerciales, et les exportateurs et importateurs étrangers qui cherchent à se défendre contre eux.

Pour les producteurs nationaux, l’impact économique de la COVID-19 peut nuire à leur capacité de prouver le lien de causalité dans une analyse du dommage, c’est-à-dire que le dumping ou le subventionnement de marchandises étrangères (plutôt que l’impact d’une pandémie mondiale perturbatrice du commerce) est une cause de dommage ou de dommage futur. Les entreprises qui envisagent de déposer des plaintes doivent faire un suivi diligent de leurs résultats financiers au cours de cette période et réfléchir à la meilleure façon de documenter les changements subis qui découlent des conditions du marché liées à l’incidence du présumé dumping ou subventionnement par rapport à ceux qui découlent de la COVID-19. Une économie affaiblie contribue à rendre les industries nationales plus vulnérables aux importations dont les prix sont injustes.

Pour les exportateurs et les importateurs étrangers, la COVID-19 peut offrir un sursis temporaire aux enquêtes et aux mesures imposées contre eux. Les reports et les retards ont commencé à cet égard avec l’annonce par l’ASFC d’un calendrier révisé pour un examen administratif relatif à certaines importations de Oil Country Tubular Goods and Certain Seamless Tubing. Des types de retards semblables peuvent causer de l’incertitude pour les exportateurs étrangers faisant l’objet d’un réexamen et leurs importateurs si une cotisation rétroactive (jusqu’à deux ans) est en cours.

D’autres mesures correctives commerciales, telles que des sauvegardes ou des mesures prises pour des raisons de sécurité nationale, pourraient devenir en vogue en ces temps troublés, car les branches de production nationales vulnérables cherchent à se protéger contre les importations qui ne font pas l’objet d’un dumping ou qui ne sont pas substituées, mais qui ne peuvent pas être facilement prouvées en tant que telles, ou simplement en tant que mesures correctives plus rapides et plus efficaces.

Contrôles à l’exportation, normes et autres questions commerciales

Contrôles internationaux à l’exportation

La pandémie de COVID-19 a suscité un débat sérieux sur la question de savoir si les pays individuels disposent des fournitures de biens essentiels nécessaires pour répondre à la pandémie. L’introduction de contrôles à l’exportation de matériel médical et de produits alimentaires ou agricoles a fait l’objet d’un plus grand intérêt. À l’inverse, le Canada et d’autres pays ont publié une déclaration ministérielle conjointe affirmant l’importance de maintenir les lignes commerciales ouvertes, en particulier « s’abstenir d’imposer des contrôles à l’exportation ou des droits de douane et des obstacles non tarifaires et de supprimer tout commerce existant des mesures restrictives sur les biens essentiels, en particulier les fournitures médicales, à l’heure actuelle.

Le 15 mars, la Commission européenne a introduit une interdiction à l’échelle de l’UE sur les exportations non agréées de certains équipements de protection individuelle répertoriés vers des destinations en dehors de l’UE. L’équipement de protection individuelle énuméré dans le Ceglementation comprend une protection de la bouche et du nez, des gants et d’autres vêtements de protection contre les matières infectieuses. Ce règlement est entré en vigueur immédiatement et s’appliquera pendant six semaines.

Ces mesures hamper la chaîne d’approvisionnement médicale mondiale en ralentissant les délais de livraison, en retardant la production et en frustrant généralement l’approvisionnement à un moment où les professionnels de la santé mondiaux sont dans le besoin? Ces contrôles internationaux à l’exportation peuvent avoir une incidence à la fois sur les importateurs canadiens et sur l’industrie canadienne de la santé, avec des risques commerciaux ou d’observation plus importants pour les importateurs et une disponibilité réduite des fournitures essentielles pour l’industrie.

Le 24 mars, le Directeur général de l’Organisation mondiale du commerce, Azevedo, a appelé tous les pays à fournir des informations sur toutes les mesures commerciales liées à la COVID-19 pour des raisons de transparence, ce qui devrait aider à mieux suivre les sources d’approvisionnement affectées. Le 26 mars, les dirigeants de G20 ont publié une déclaration sur covid-19 après un sommet virtuel au cours duquel ils ont convenu « de travailler pour assurer le flux de fournitures médicales vitales, de produits agricoles essentiels et d’autres biens et services à travers les frontières, et de travailler à résoudre les perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales, pour soutenir la santé et le bien-être de tous. Les dirigeants se sont engagés à « s’engager à faciliter le commerce international et à coordonner les réponses de manière à éviter toute interférence inutile avec le trafic et le commerce internationaux. Les mesures d’urgence visant à protéger la santé seront ciblées, proportionnées, transparentes et temporaires. En d’autres termes, certaines restrictions sont envisagées, y compris d’autres développements dans le cadre de l’OMC examinés ci-après.

Possibilité de contrôles à l’exportation canadiens

Le Canada a fermement indiqué qu’il n’imposerait pas de mesures similaires. Le Canada dépend fortement des fournitures médicales importées. Le 25 mars, le Canada, l’Australie, le Brunéi Darussalam, le Chili, le Myanmar, la Nouvelle-Zélande et Singapour ont publié un déclaration ministérielle conjointe affirmant leur engagement à assurer la connectivité de la chaîne d’approvisionnement dans le contexte de la COVID-19. En ce qui concerne les importateurs canadiens de fournitures médicales, l’ASFC a a publié une liste des classifications tarifaires applicables, la possibilité d’exonération des droits (y compris pour les importations requises en cas d’urgence) et d’autres renseignements utiles sur l’observation des importations.

La décision des États-Unis d’éliminer les droits de douane prévus à l’article 301 (Trade Act of 1974 (U.S.)) sur plus de 100 articles médicaux fabriqués en Chine pourrait également avoir une incidence sur les entreprises canadiennes dans la mesure où elles exportent des marchandises concurrentes aux États-Unis (bien que l’impact devrait être atténué par la situation de pénurie), ou pourrait autrement obtenir un meilleur accès à ces marchandises importées de Chine.

Répercussions sur d’autres questions de conformité commerciale

L’incertitude qui règne sur le commerce mondial soulève des questions quant à savoir si les normes d’inspection des produits agricoles et d’autres produits contrôlés se poursuivront au même degré et au même rythme, et si le processus de délivrance de licences pour les marchandises contrôlées destinées à l’exportation du Canada sera touché. Affaires mondiales Canada n’a pas encore abordé les changements de procédure pour les contrôles à l’exportation ou à l’importation. L’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) a déclaré le 30 mars qu’elle serait oupener sur rendez-vous seulement, ce qui soulève des questions quant à savoir si l’ACIA continuera d’inspecter les expéditions d’aliments au même taux ou avec le même niveau de dotation.

Les entreprises doivent rester vigilantes et s’assurer que leurs organisations de conformité sont suffisamment robustes pour résister à la tempête actuelle. Les effets du travail à distance et de la santé mentale sur le personnel risquent d’accorder moins d’attention et de surveillance aux activités commerciales, aux flux financiers et aux rapports de conformité que dans des conditions normales.

Rien n’indique que les organismes gouvernementaux canadiens feront preuve d’une moins grande diligence dans l’application des lois canadiennes sur le commerce international. La direction de la conformité doit garder à l’esprit que la non-conformité pendant cette période difficile peut nuire durablement à la culture de conformité d’une entreprise et l’exposer à des risques d’évaluations et de pénalités. Malgré les dommages causés par la réduction des ventes, les entreprises doivent rester vigilantes et axées sur les détails dans tous leurs processus commerciaux.

L’OMC et les négociations commerciales

COVID-19 et ACEUM

Compte tenu des préoccupations immédiates pour la santé et le bien-être financier des populations locales, il est peu probable que les gouvernements se concentrent sur la négociation de nouveaux accords commerciaux. Toutefois, le gouvernement du Canada a reconnu l’impératif de protéger le commerce avec les États-Unis, en particulier pour les biens et services jugés essentiels. Par conséquent, le gouvernement a travaillé fort pour s’assurer que les changements au Canada et aux États-Unis. ne causerait pas d’interruption du commerce.

Le gouvernement canadien a également accéléré ses efforts pour ratifier l’Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM, aussi connu sous le nom d’AEUMC à l’extérieur du Canada) et a obtenu l’adoption par les deux Chambres du Parlement le jour de l’ajournement du Parlement. Malgré l’adoption de la loi de mise en œuvre, divers mesures réglementaires nécessaires à la mise en œuvre de l’ACEUM sont toujours en cours, y compris son système de règlement des différends et les règlements uniformes sur les règles d’origine de l’automobile. Le représentant au Commerce des États-Unis, Robert Lighthizer, a déclaré qu’il (et le président) voulait que l’ACEUM entre en vigueur le 1er juin 2020, mais il n’est pas encore clair si cela se produira, auquel cas l’ACEUM entrera probablement en vigueur le 1er juillet. Il y a un fort soutien bipartisan au Congrès pour une date de mise en œuvre plus tard que le 1er juin. Aux termes de l’ACEUM, « Chacune des Parties avise les autres Parties, par écrit, une fois qu’elle a terminé les procédures internes requises pour l’entrée en vigueur du présent protocole. Le présent Protocole et son Annexe entrent en vigueur le premier jour du troisième mois qui suit la dernière notification. » Cela signifie que les notifications concernant l’achèvement des procédures internes auraient dû être envoyées avant la fin du mois de mars afin d’atteindre cette date cible. Bien que cela ne se soit pas produit, il est toujours possible que l’ACEUM lui-même soit modifié pour permettre une date de mise en œuvre plus précoce, mais cette perspective devient de plus en plus improbable.

Répercussions sur d’autres négociations d’un accord de libre-échange

La COVID-19 soulève également de sérieuses questions quant à l’avenir des négociations entre le Royaume-Uni et le Canada sur un nouvel accord commercial, ainsi qu’avec le Royaume-Uni et le reste du monde. Le gouvernement britannique s’est donné une date limite difficile du 31 décembre 2020, date à laquelle sa période de transition vers le Brexit doit prendre fin, date à laquelle la Grande-Bretagne n’aura plus d’accès privilégié aux marchés de l’UE en tant que membre de l’UE. De plus, elle ne bénéficiera plus des dispositions des accords commerciaux auxquels elle était partie du fait qu’elle était membre de l’UE, p. ex., l’AECG, l’accord entre le Canada et l’UE.

De même, en l’absence d’un nouvel accord entre le Canada et le Royaume-Uni, les fournisseurs canadiens n’auront accès au Royaume-Uni qu’en vertu des dispositions de la nation la plus favorisée (NPF) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), y compris les taux de droits NPF, plutôt qu’en vertu des dispositions de l’AECG. Compte tenu de ces circonstances exceptionnelles, il se peut que le gouvernement britannique demande une prolongation de la période de transition comme il est en droit de le faire en vertu de l’accord de séparation négocié avec l’UE. Cependant, les entreprises canadiennes qui expédient des marchandises au Royaume-Uni devraient au moins être préparées à la possibilité que leurs exportations soient traitées par l’OMC dans les ports britanniques à compter du 1er janvier 2021.

Incidences sur l’OMC

À l’OMC, la 12^e Conférence ministérielle prévue en juin a été reportée en raison de la pandémie de COVID-19, probablement à une date en 2021. Les conférences ministérielles offrent des occasions clés de discussions entre les ministres du commerce des 164 Membres de l’OMC. Les Membres espéraient parvenir à un accord à la réunion de juin sur la discipline des subventions à la pêche préjudiciables et sur l’approfondissement des discussions sur les aspects du commerce électronique liés au commerce. L’OMC était déjà confrontée à un défi majeur lorsque son Organe d’appel a suspendu ses activités en raison du refus des États-Unis d’envisager la nomination de nouveaux membres de l’Organe d’appel.

En plus des problèmes créés par la pandémie, le système de coopération internationale a été encore affaibli par les mesures mentionnées ci-dessus pour restreindre les exportations d’équipements médicaux nécessaires pour se défendre contre la COVID-19. Malgré ces difficultés, de nombreux Membres de l’OMC se sont montrés disposés à envisager des mesures pour moderniser et renforcer l’Organisation. Les défis actuels permettront de mettre à l’épreuve la détermination des gouvernements Membres de l’OMC à relever le défi. Lors d’une réunion organisée le 26 mars à Washington par la Washington International Trade Association, des préoccupations ont été exprimées au sujet des mesures commerciales restrictives qui ont été prises pendant la crise et un soutien a été exprimé à l’idée de négocier des accords sectoriels pour libéraliser le commerce des produits médicaux une fois que la pandémie se sera calmée.

Lors de leur réunion virtuelle du 30 mars, les ministres du G20 ont publié une déclaration ministérielle faisant écho à la déclaration du leader la semaine dernière. La déclaration indiquait que les engagements pris seraient « conformes aux exigences nationales ». La Déclaration contient certaines orientations utiles sur les positions que les ministres du G20 aimeraient adopter, comme en témoignent les extraits suivants :

• « Nous travaillons activement à assurer la circulation continue des fournitures et de l’équipement médicaux essentiels, des produits agricoles essentiels et d’autres biens et services essentiels au-delà des frontières, afin de soutenir la santé de nos citoyens. Conformément aux exigences nationales, nous prendrons immédiatement les mesures nécessaires pour faciliter le commerce de ces produits essentiels. »
• « Nous assurerons le bon fonctionnement et continu des réseaux logistiques qui servent d’épine dorsale aux chaînes d’approvisionnement mondiales. Nous explorerons les moyens pour que les réseaux logistiques via le fret aérien, maritime et terrestre restent ouverts, ainsi que les moyens de faciliter le mouvement essentiel du personnel de santé et des hommes d’affaires à travers les frontières, sans saper les efforts visant à prévenir la propagation du virus.

Les ministres ont également chargé le Groupe de travail du G20 sur le commerce et l’investissement de mener des travaux supplémentaires, y compris l’identification de « mesures à plus long terme qui devraient être prises pour soutenir le système commercial multilatéral et accélérer la reprise économique ».

Il se peut simplement que l’énormité de la crise actuelle aide en fait les Membres à trouver des solutions créatives à ces questions. Le 27 mars, le Canada, de concert avec 15 autres Membres de l’OMC, a mis en place un Arrangement intérimaire multipartite (AMO) qui permettra d’interjeter appel des rapports de groupes spéciaux dans les différends commerciaux sur une base intérimaire, jusqu’à ce que l’Organe d’appel redeviennent pleinement opérationnels. L’établissement de l’AME permet à l’OMC de tenter d’aider les entreprises du monde entier à naviguer dans la pandémie actuelle. Dans ces circonstances, le gouvernement canadien devrait poursuivre ses efforts de leadership pour travailler avec d’autres pays de l’OMC afin de trouver un moyen d’aller de l’avant.

Le Bennett Jones International Trade and Investment group est prêt à aider les entreprises et les organisations à comprendre comment ces développements et mesures pourraient affecter leurs opérations, et à aider à élaborer des stratégies pour gérer ces défis. De plus, veuillez visiter notre COVID-19 Resource Centre pour d’autres documents liés à COVID-19.

₁Toronto Star, « La pénurie de conteneurs menace le commerce mondial; Shippers Waiting for Hundreds of Thousands of Containers to Move » (20 mars 2020), p. B4.

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