Vous êtes propriétaire d’un immeuble commercial de choix et avez des plans de réaménagement. Votre locataire principal occupe les lieux depuis des décennies et détient des options de renouvellement sans intention de partir, mais le consentement requis en vertu de Loi sur l’aménagement du de prolonger le bail au-delà de 21 ans n’a jamais été obtenu. Pouvez-vous vous fonder sur cet échec pour résilier le bail du locataire principal et poursuivre librement vos plans de réaménagement?
Pas si vite. Selon la Cour d’appel de l’Ontario, la réponse est non – du moins tant que le processus de consentement est toujours en cours et que le bail vous oblige à coopérer pour obtenir l’approbation en vertu de la Loi sur la planification.
Dans une décision récente, McDonald's Restaurants of Canada Limited v. North Elgin Centre Inc. (McDonald's v. North Elgin), Cour d’appel a confirmé sommairement une Décision de la Cour supérieure qui a refusé de permettre à un propriétaire de se retirer d’un bail commercial à long terme, même si l’approbation en vertu de la Loi sur la planification nécessaire pour prolonger le bail au-delà de 21 ans est restée en suspens. La décision envoie un message clair : lorsque les parties se sont engagées dans une relation de location à long terme et ont assumé des obligations contractuelles de demander le consentement en vertu de la Loi sur la planification, aucune des parties ne peut simplement abandonner l’entente et considérer sa location comme résiliée parce que les rouages bureaucratiques tournent lentement. Pour les propriétaires, les locataires et les avocats qui les conseillent, cette affaire mérite une attention particulière.
La règle des 21 ans prévue par la Loi sur l’aménagement du territoire
La Loi sur l’aménagement du territoire de l’Ontario contient des dispositions relatives au contrôle des lotissements qui interdisent, entre autres, toute entente qui a pour effet direct ou indirect d’accorder l’utilisation ou un droit sur un terrain pour une période de 21 ans ou plus, à moins qu’un consentement soit obtenu en vertu de l’article 53. Cette interdiction représente un piège pour les imprudents, car elle s’applique non seulement lorsque la durée initiale du bail dépasse 21 ans, mais également lorsque des options de renouvellement pourraient hypothétiquement porter la durée totale au-delà de ce seuil. Tel que l’a indiqué Sidney H. Troister dans The Law of Subdivision Control in Ontario (3e édition). le formule, « un bail d’une durée de 25 ans et un bail de 15 ans avec une option de renouvellement pour une période supplémentaire de 10 ans (que le locataire exerce ou non cette option) sont tous deux des ententes interdites ». En pratique, cela signifie que de nombreux baux commerciaux à long terme – y compris, dans de nombreux cas, ceux qui concernent les locataires principaux dans les centres commerciaux – déclencheront cette exigence.
Que se passe-t-il lorsque le consentement n’a pas été obtenu? En vertu de l’article 50(21), le bail ne transfère aucun droit sur le terrain. La Loi sur la planification, cependant, ne rend pas de tels accords inefficaces nuls et non avenus à toutes fins. Comme l’a expliqué la Cour d’appel dans Bluestone v. Enroute Restaurants Inc. (Bluestone), la loi ne déclare pas qu’une entente ou un instrument contravenant est nul ou sans effet juridique, ni ne le qualifie d’illégal à toutes fins—elle porte plutôt sur les préoccupations en matière de planification soulevées par la contravention.
Il est important de noter que l’article 50(14) fonctionne comme une disposition curative. Si un consentement est finalement obtenu—même des années après les faits—il supprime rétroactivement tout obstacle à l’exécution du bail et considère qu’il n’y a pas eu de violation de la loi. Ou, comme l’a exprimé la Cour d’appel dans l’affaire Bluestone : « Ce que la Loi sur la planification a retiré, la Loi sur la planification peut rétablir. » Ce pouvoir de guérison rétroactif est au cœur de la décision McDonald's c. North Elgin, qui a statué qu’un bailleur ne pouvait pas résilier le bail pendant que le consentement était en cours de traitement.
Il convient de noter que la jurisprudence n’est pas entièrement établie. Certaines autorités soutiennent qu’un bail qui ne limite pas expressément la durée en attendant le consentement (plus d’informations sur cette soi-disant « clause de sauvegarde » ci-dessous) ni n’oblige pas les parties à obtenir l’approbation en vertu de la Loi sur la planification pourrait être nul de plein droit (nul dès le début), laissant chaque partie libre de se retirer.1 Néanmoins, l’opinion la plus répandue – en particulier à la lumière de la jurisprudence récente et solide de McDonald’s c. North Elgin – est que la Loi sur la planification ne rend pas automatiquement un bail contraire nul à toutes fins, bien que les rédacteurs prudents voudront toujours aborder ces questions pour éviter toute ambiguïté.
La jurisprudence ajoute un autre élément à considérer : l’occupation continue pendant plus de 21 ans ne contrevient pas nécessairement à la Loi sur la planification si elle résulte d’ententes distinctes conclues par des négociations véritablement indépendantes et non d’un effort de collaboration visant à contourner la Loi sur la planification. Cependant, cette exception potentielle dépend de ces faits très précis et ne risque pas d’offrir une solution pratique dans la plupart des cas.2
Le différend avec McDonald's
Les faits de l’affaire McDonald's c. North Elgin illustrent la façon dont le régime législatif se traduit dans la pratique. North Elgin Centre Inc., le propriétaire d’un immeuble commercial, et McDonald's Restaurants du Canada limitée (McDonald's) ont conclu un bail à long terme avec deux options de renouvellement successives de dix ans. Lorsque McDonald's a exercé la première prolongation, la durée totale a dépassé 21 ans, déclenchant ainsi l’exigence de consentement prévue par la Loi sur la planification.
Le bail prévoyait cela. L’article 19.10 comprenait ce qu’on appelle communément une « clause de sauvegarde », prévoyant que, tant qu’un consentement nécessaire en vertu de la Loi sur la planification n’était pas obtenu, la durée du bail serait limitée à 21 ans moins un jour. La clause imposait également l’obligation principale au propriétaire de « s’efforcer d’obtenir tout consentement requis en vertu de la Loi » et, à défaut, permettait au locataire de présenter lui-même la demande, le propriétaire étant obligé de lui fournir sa coopération.
Ce n’était pas la première instance de litige. La Cour d’appel avait déjà déclaré le bail renouvelé pour sa première période de renouvellement dans le cadre d’une précédente instance et avait ordonné au locataire d’obtenir l’approbation en vertu de la Loi sur la planification, avec toute la coopération raisonnable du propriétaire. Mais le processus d’approbation a progressé très lentement et le propriétaire – cherchant maintenant à redévelopper la propriété – a demandé une déclaration mettant fin au bail. La Cour supérieure a refusé, estimant qu’une résiliation serait « très inéquitable » alors qu’il était clair que l’approbation en vertu de la Loi sur la planification pourrait être accordée rétroactivement, et que les intentions initiales des parties pourraient donc encore être réalisées.
Pourquoi le propriétaire ne pouvait pas résilier
L’analyse de la Cour supérieure, que la Cour d’appel a confirmée sommairement dans l’affaire McDonald c. North Elgin, reposait sur plusieurs conclusions interconnectées.
D’abord, les parties avaient l’intention de conclure une relation à long terme. Appliquant les principes modernes d’interprétation contractuelle, le tribunal a examiné les circonstances entourant le bail, au-delà des quatre coins du contrat de location. Les options de renouvellement, les obligations énoncées dans la « clause de sauvegarde » et la position de McDonald's en tant qu’ancrage à long terme au moment de la conclusion du bail ont permis de « conclure facilement » que le propriétaire avait initialement soutenu le maintien du locataire dans les locaux pour une période allant jusqu’à 40 ans. La préférence ultérieure du propriétaire pour la réaffectation n’a pas modifié les intentions initiales des parties, qui régissent l’interprétation du bail.
Deuxièmement, le processus de consentement était toujours en cours. Puisque l’approbation en vertu de la Loi sur la planification pourrait encore être accordée de manière à ce que le bail soit « guéri » rétroactivement en vertu de l’article 50(14), et parce que la municipalité avait en fait recommandé l’approbation de la demande de consentement, le tribunal a estimé qu’il serait de « peu d’intérêt commercial » qu’un retard attribuable à la municipalité ou à son comité d’ajustement prive le locataire de ses droits de renouvellement, surtout que le bail avait donné au propriétaire le contrôle et la responsabilité primaires du processus de demande de consentement. Le tribunal a également rejeté l’allégation du propriétaire selon laquelle le locataire n’avait pas pris de mesures adéquates pour obtenir l’approbation en vertu de la Loi sur la planification, soulignant les réunions et les discussions qui avaient eu lieu et concluant que la décision antérieure de la Cour d’appel n’avait pas imposé une obligation de « faire plus que demander le consentement », à ce moment-là, la question était entre les mains de la municipalité.
Troisièmement, le bailleur avait renoncé à son objection contractuelle. À titre de conclusion alternative, le tribunal a conclu que le propriétaire avait renoncé à toute violation alléguée de la part de McDonald's en continuant d’accepter le loyer et en agissant comme si le bail était toujours valide pendant environ cinq ans après le moment où il a soutenu devant le tribunal que le bail était expiré. Pendant toute cette période, les parties avaient communiqué entre elles et avec la municipalité comme si le bail était un accord valide et en vigueur – un comportement que le tribunal a jugé totalement incompatible avec l’affirmation tardive du propriétaire selon laquelle le bail était arrivé à son terme.
Enfin, le propriétaire a été sommé de cesser de saper le processus d’approbation prévu par la Loi sur la planification. Le tribunal a ordonné au propriétaire de cesser toute communication avec la municipalité concernant la demande, autre que pour exprimer son consentement à l’approbation, après avoir constaté que le propriétaire agissait directement à l’encontre de son obligation contractuelle de coopérer avec le locataire pour présenter la demande.
En appel, la Cour d’appel a confirmé l’analyse de la cour de première instance en totalité et a spécifiquement déclaré que l’interprétation permettant les renouvellements sous réserve de l’approbation de la Loi sur la planification était conforme à ses décisions antérieures.
Points saillants
McDonald's c. North Elgin a plusieurs implications pratiques pour les propriétaires, les locataires et leurs conseillers juridiques :
- « Clauses de sauvegarde » sont importantes : ces dispositions assurent l’applicabilité en attendant le consentement. Tout bail qui pourrait s’étendre sur plus de 21 ans – en tenant compte des renouvellements – devrait comprendre cette garantie.
- Les obligations de consentement seront appliquées : les tribunaux obligeront les parties à respecter leur engagement de demander le consentement en vertu de la Loi sur la planification. Un propriétaire qui accepte de collaborer ne sera pas autorisé à entraver le processus ultérieurement si ses intérêts commerciaux changent.
- Le consentement guérit rétroactivement : l’article 50(14) de la Loi sur l’aménagement du territoire signifie que, une fois le consentement accordé, il supprime tout obstacle à l’application de la loi. Tant qu’une demande de consentement est en cours et n’a pas été refusée, une partie ne peut généralement pas considérer le bail comme résilié au motif que le consentement est en attente.
- Le retard municipal ne constitue pas un motif de résiliation : aucune des parties ne contrôle la rapidité du processus municipal. Les tribunaux ne permettront pas à une partie de tirer profit d’un retard administratif pour échapper à un bail qui ne lui est plus favorable.
- Le nombre de comportements pertinents : continuer à accepter le loyer et à exploiter un bail pendant des années après le prétendu événement de résiliation peut bien constituer une renonciation à l’obligation d’obtenir le consentement prévu par la Loi sur la planification. Les propriétaires qui envisagent une résiliation doivent agir rapidement et de manière uniforme.
- Le refus de consentement limite les effets du bail : si le consentement en vertu de la Loi sur la planification est finalement refusé, le bail ne peut produire ses effets au-delà de la période de 21 ans, et les parties ne sont plus liées par le renouvellement sur le plan contractuel.
La leçon principale tirée de l’affaire McDonald c. Elgin Nord est celle de la prévoyance. Pour les propriétaires qui pourraient un jour souhaiter procéder à une nouvelle construction, le moment de négocier une certaine souplesse – que ce soit par le biais de clauses de démolition, de droits de résiliation anticipée ou d’options de renouvellement soigneusement définies – est venu lors de la rédaction du contrat. Et pour les locataires qui font un investissement à long terme dans un emplacement commercial, un bail soigneusement négocié avec des clauses de consentement robustes, une clause de sauvegarde claire et des obligations explicites de coopération demeurent des garanties prudentes.
*Les auteurs sont reconnaissants de l’aide de Jane Helmstadter, Partner & Co-Head of Commercial Real Estate Practice, Bennett Jones LLP*
1 In Londry v. Dean, 1994 CanLII 7339 (ON SC), a lease granted for an indefinite term expiring on the death of the last tenant was held to be void ab initio for contravening Section 50. Similarly, in Pasternak v. 3011650 Nova Scotia Ltd., 2014 ONSC 1012, affirmed 2015 ONCA 391, the courts appeared open to treating leases that contravene the Planning Act's subdivision control provisions as void from their inception. However, as Alison Butler & Ian Rogers suggest in Canadian Law of Planning and Zoning (2nd ed.), the Londry decision may stand only for the much narrower proposition that a lifetime lease granted where the landlord owns abutting property is void ab initio.
2 In Spooner v. Arcand, 1993 CanLII 8455 (ON SC), the parties entered into a 20-year lease in 1973, followed by a separate agreement seven years later allowing for a further 20-year renewal. The court held that because the two agreements (i) did not grow out of one transaction or negotiation; (ii) were not an attempt to evade the Planning Act; and (iii) were formed between parties dealing at arm's length, neither agreement was prohibited by Sections 50(3) and (5).
