Vous êtes propriétaire d’un immeuble commercial de premier ordre et vous souhaitez entreprendre des travaux de réaménagement. Votre locataire majeur occupe les locaux depuis des décennies avec un bail assorti d’options de renouvellement, et ne montre aucun signe de départ imminent. Cependant, l’autorisation requise en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire pour prolonger le bail au-delà de 21 ans n’a jamais été obtenue. Pouvez-vous invoquer cette omission pour résilier le bail du locataire majeur et mettre en œuvre librement vos plans de réaménagement?
Pas si vite! La Cour d’appel de l’Ontario répond par la négative, du moins tant que la procédure d’autorisation est toujours en cours et que le bail vous oblige à coopérer en vue de l’obtention de l’autorisation prévue par la Loi sur l’aménagement du territoire.
Dans une décision récente dans l’affaire McDonald’s Restaurants of Canada Limited v. North Elgin Centre Inc. (McDonald’s v. North Elgin), la Cour d’appel a confirmé sommairement (en anglais) une décision de la Cour supérieure (en anglais) qui déboutait un propriétaire de sa prétention de résilier un bail commercial à long terme, même si l’autorisation requise par la Loi sur l’aménagement du territoire pour prolonger le bail au-delà de 21 ans restait en suspens. Cette décision envoie un message clair : lorsque les parties se sont engagées dans une relation de location à long terme et ont assumé des obligations contractuelles de demander l’autorisation prévue par la Loi sur l’aménagement du territoire, aucune des parties ne peut se soustraire de l’entente et considérer le bail comme résilié en raison de lenteurs administratives. Cette affaire revêt une importance particulière pour les propriétaires, les locataires et les avocats qui les conseillent.
La règle des 21 ans prévue par la Loi sur l’aménagement du territoire
La Loi sur l’aménagement du territoire contient des dispositions régissant le lotissement qui interdisent, entre autres, toute entente visant directement ou indirectement à autoriser l’utilisation d’un terrain ou à conférer un droit sur celui-ci pour une période de 21 ans ou plus, à moins d’obtenir une autorisation en vertu de l’article 53. Cette interdiction représente un piège pour les imprudents, car elle s’applique non seulement lorsque la durée initiale du bail dépasse 21 ans, mais également lorsque des options de renouvellement pourraient hypothétiquement porter la durée totale du bail au-delà de ce seuil. Comme le souligne Sidney H. Troister dans The Law of Subdivision Control in Ontario (3eéd.), [traduction] « un bail d’une durée de 25 ans ou un bail de 15 ans avec une option de renouvellement pour une période supplémentaire de 10 ans (que le locataire exerce ou non cette option) constituent l’un et l’autre des conventions interdites ». En pratique, cela signifie que de nombreux baux commerciaux à long terme – y compris, dans bien de cas, ceux qui concernent les locataires majeurs de centres commerciaux – sont susceptibles de déclencher cette exigence.
Que se passe-t-il lorsqu’une autorisation n’a pas été obtenue? Conformément au paragraphe 50(21), le bail ne confère aucun droit sur le terrain. Toutefois, la Loi sur l’aménagement du territoire ne rend pas ces conventions ineffectives nulles et non avenues à toutes fins. Comme l’a expliqué la Cour d’appel dans l’affaire Bluestone v. Enroute Restaurants Inc. (l’affaire Bluestone), la loi [traduction] « ne déclare pas nul et non avenu ou illégal à toutes fins une entente ou un instrument contrevenant »; elle traite plutôt des préoccupations en matière d’aménagement soulevées par la violation.
Il est important de noter que le paragraphe 50(14) fonctionne comme une disposition réparatrice. Si une autorisation est finalement obtenue, même des années après les faits, elle lèverait rétroactivement tout obstacle à l’exécution du bail et il serait considéré qu’il n’y a pas eu de violation de la loi. En d’autres termes, comme l’a exprimé la Cour d’appel dans l’affaire Bluestone : [traduction] « Ce que la Loi sur l’aménagement du territoire a supprimé, la même Loi sur l’aménagement du territoire peut rétablir ». Ce pouvoir réparateur rétroactif est au cœur de la décision rendue dans McDonald’s v. North Elgin selon laquelle un propriétaire ne peut résilier le bail tant que la demande d’autorisation est en cours de traitement.
Il convient de noter que la jurisprudence n’est pas entièrement établie. Certaines autorités soutiennent qu’un bail qui ne limite pas expressément la période d’attente d’autorisation (plus d’informations sur cette clause dite de « sauvegarde » ci-dessous) ou n’oblige pas les parties à obtenir l’autorisation visée par la Loi sur l’aménagement du territoire pourrait être nul ab initio (nul au départ), laissant à chacune la liberté de le résilier1. Néanmoins, la position la plus judicieuse, notamment à la lumière de la solide jurisprudence récente de McDonald’s v. North Elgin, est celle selon laquelle la Loi sur l’aménagement du territoire ne rend pas automatiquement nul à toutes fins un bail contrevenant, bien qu’un rédacteur prudent s’attellerait néanmoins à traiter de la question pour éviter toute ambiguïté.
La jurisprudence ajoute un autre élément à prendre en compte : l’occupation continue pendant plus de 21 ans ne viole pas nécessairement la Loi sur l’aménagement du territoire si elle résulte d’ententes distinctes intervenues au terme de négociations véritablement indépendantes et non d’un effort de collaboration visant à contourner la loi. Cette exception potentielle dépend toutefois de ces faits très précis et il est peu probable qu’elle puisse offrir une solution pratique dans la plupart des cas2.
L’affaire McDonald’s
Les faits de l’affaire McDonald’s v. North Elgin illustrent la façon dont le régime juridique fonctionne concrètement. North Elgin Centre Inc., le propriétaire d’un immeuble commercial, et Les Restaurants McDonald du Canada Limitée (McDonald’s) ont conclu un bail à long terme assorti de deux options de renouvellement successives de 10 ans chacune. Lorsque McDonald’s a exercé le premier renouvellement, la durée totale du bail a dépassé 21 ans, déclenchant ainsi l’exigence d’autorisation prévue par la Loi sur loi sur l’aménagement du territoire.
Le bail prévoyait cette éventualité. L’article 19.10 comprenait une disposition communément appelée une « clause de sauvegarde » qui prévoyait que, tant qu’une autorisation requise en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire n’aurait pas été obtenue, la durée du bail serait limitée à 21 ans moins un jour. La clause imposait également l’obligation principale au propriétaire de [traduction] « s’efforcer d’obtenir toute autorisation requise en vertu de la Loi » et, à défaut, permettait au locataire de présenter lui-même la demande, le propriétaire ayant l’obligation de lui apporter son concours.
Il ne s’agissait pas d’une affaire en première instance, car la Cour d’appel avait déjà déclaré le bail renouvelé pour sa première période de renouvellement dans le cadre d’une précédente instance et avait ordonné au locataire d’obtenir l’autorisation prévue par la Loi sur l’aménagement du territoire, avec tout le concours raisonnable du propriétaire. La procédure d’autorisation n’avançant que très lentement, le propriétaire, qui souhaite alors réaménager l’immeuble, a présenté une demande à l’effet d’obtenir une déclaration que le bail a pris fin. La Cour supérieure a rejeté sa demande, estimant qu’une résiliation serait [traduction] « très inéquitable » alors qu’il était clair que l’autorisation requise en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire pourrait être accordée rétroactivement, et que les intentions initiales des parties pourraient donc encore être réalisées.
Ce qui s’opposait à la résiliation par le propriétaire
L’analyse de la Cour supérieure, confirmée sommairement par la Cour d’appel dans McDonald’s v. North Elgin, s’est appuyée sur plusieurs conclusions interconnectées.
D’abord, les parties avaient l’intention de conclure une relation à long terme. Appliquant les principes modernes d’interprétation des contrats, la Cour a regardé au-delà du bail afin d’examiner les circonstances qui l’entouraient. Les options de renouvellement, les obligations énoncées dans la « clause de sauvegarde » et la position de McDonald’s en tant que locataire majeur à long terme au moment de la conclusion du bail ont permis de [traduction] « conclure aisément » que le propriétaire était initialement favorable au maintien du locataire dans les locaux pour une période allant jusqu’à 40 ans. La préférence ultérieure du propriétaire pour un réaménagement n’a pas modifié les intentions initiales des parties, qui régissent l’interprétation du bail.
Deuxièmement, la procédure d’autorisation était toujours en cours. Puisque l’autorisation prévue par la Loi sur l’aménagement du territoire pouvait encore être accordée de manière à ce que le bail soit [traduction] « réparé » rétroactivement conformément au paragraphe 50(14), et vu que la municipalité avait en fait recommandé l’approbation de la demande d’autorisation, la Cour a estimé qu’il serait de [traduction] « peu d’intérêt commercial » qu’un retard imputable à la municipalité ou à son comité de dérogation prive le locataire de ses droits de renouvellement, surtout que le bail attribuait au propriétaire le contrôle et la responsabilité primaires de la procédure d’autorisation. La Cour a également rejeté l’allégation du propriétaire selon laquelle le locataire n’avait pas pris de mesures adéquates pour obtenir l’autorisation exigée en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire, invoquant les réunions et les discussions qui avaient eu lieu, avant de conclure que la décision antérieure de la Cour d’appel n’imposait aucune obligation [traduction] « au-delà de la simple présentation d’une demande d’autorisation », après quoi la suite dépendait entièrement de la municipalité.
Troisièmement, le bailleur avait renoncé à son droit d’opposition. À titre de conclusion subsidiaire, la Cour soutient que le propriétaire avait renoncé à ses droits à l’égard de toute violation alléguée de la part de McDonald’s en continuant de percevoir le loyer et en agissant comme si le bail était toujours valide pendant environ cinq ans après le moment où il a soutenu devant la Cour que le bail était expiré. Pendant toute cette période, les parties étaient restées en communication entre elles et avec la municipalité comme si le bail était une entente valide et en vigueur, fait que la Cour a jugé totalement contraire à l’affirmation tardive du propriétaire selon laquelle le bail était arrivé à son terme.
Enfin, le propriétaire a été sommé de cesser de saper la procédure d’autorisation prévue par la Loi sur l’aménagement du territoire. La Cour a ordonné au propriétaire de cesser toute communication avec la municipalité concernant la demande, à moins que ce soit pour exprimer son consentement à l’autorisation, après avoir constaté que le propriétaire agissait directement en violation de son obligation contractuelle d’apporter son concours au locataire aux fins de la demande d’autorisation.
En appel, la Cour d’appel a confirmé l’analyse de la cour de première instance en totalité et a spécifiquement déclaré que l’interprétation permettant les renouvellements sous réserve de l’autorisation prévue par la Loi sur l’aménagement du territoire était conforme à ses décisions antérieures.
À retenir
McDonald’s v. North Elgin révèle des considérations pratiques à plusieurs égards pour les propriétaires, les locataires et leurs conseillers juridiques :
- Les « clauses de sauvegarde » sont importantes : Ces dispositions préservent le caractère exécutoire de l’entente en attendant l’autorisation. Tout bail qui pourrait s’étendre sur plus de 21 ans, y compris les périodes de renouvellement, devrait contenir cette garantie.
- Les obligations relatives à l’obtention de l’autorisation restent applicables : Les tribunaux obligeront les parties à respecter leur engagement de demander l’autorisation requise par Loi sur l’aménagement du territoire. Un propriétaire qui accepte d’apporter son concours à cet égard n’aura pas le droit d’entraver plus tard la procédure si ses intérêts commerciaux changent.
- Autorisation réparatrice, rétroactivement : Le paragraphe 50(14) de la Loi sur l’aménagement du territoire prévoit que tout obstacle à l’exécution est levé, une fois l’autorisation accordée. Tant qu’une demande d’autorisation est en cours et n’a pas été refusée, une partie ne peut généralement pas considérer que le bail est résilié au motif que la demande d’autorisation est en suspens.
- Un retard de la part de la municipalité ne constitue pas un motif de résiliation : Aucune des parties ne contrôle le rythme de la procédure municipale. Les tribunaux ne permettront pas à une partie de tirer profit d’un retard administratif pour se soustraire d’un bail qui ne lui est plus favorable.
- Le comportement compte : Le fait de continuer de percevoir le loyer et d’exploiter un bail des années durant après l’événement de cessation allégué pourrait bien constituer une renonciation à l’obligation d’obtenir l’autorisation prévue par la Loi sur l’aménagement du territoire. Les propriétaires qui envisagent une résiliation doivent agir promptement et de manière cohérente.
- Le refus de l’autorisation limite les effets du bail : Si l’autorisation qui doit être obtenue en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire est finalement refusée, le bail ne peut produire ses effets au-delà de la période de 21 ans et les parties ne sont plus liées par la clause de renouvellement.
La leçon principale à tirer de McDonald’s v. North Elgin est celle de la prévoyance. Pour les propriétaires qui pourraient un jour souhaiter procéder à un réaménagement, c’est lors de la rédaction du contrat qu’il convient de négocier des termes souples, que ce soit au moyen de clauses de démolition, de droits de résiliation anticipée ou d’options de renouvellement bien encadrées. Pour les locataires qui font un investissement à long terme dans des locaux commerciaux loués, un bail minutieusement négocié, comportant des clauses solides en matière d’autorisation, une « clause de sauvegarde » claire et des obligations explicites de coopération, présente de meilleures garanties.
*Les auteurs sont reconnaissants de l’aide de Jane Helmstadter, associée et cochef de la pratique droit immobilier commercial, Bennett Jones S.E.N.C.R.L, s.r.l.*
1Dans Londry v. Dean, 1994 CanLII 7339 (ON SC), un bail à durée indéterminée expirant au décès du dernier locataire a été déclaré nul ab initio parce qu’il contrevenait à l’article 50. De même, dans l’affaire Pasternak v. 3011650 Nova Scotia Ltd., 2014 ONSC 1012, confirmée par l’affaire 2015 ONCA 391, les tribunaux semblaient disposés à considérer que les baux qui contrevenaient aux dispositions de la Loi sur l’aménagement du territoire régissant le lotissement étaient nuls et non avenus dès leur origine. Cependant, comme le soutiennent Alison Butler et Ian Rogers dans Canadian Law of Planning and Zoning (2e éd.), il se peut que la décision rendue dans l’affaire Londry ne s’applique qu’à une situation beaucoup plus restreinte où un bail à vie accordé alors que le propriétaire possède des propriétés adjacentes est nul ab initio.
2Dans Spooner v. Arcand, 1993 CanLII 8455 (ON SC), les parties ont conclu un bail de 20 ans en 1973, suivi d’une entente distincte sept ans plus tard permettant un renouvellement pour une durée supplémentaire de 20 ans. La Cour a conclu que, parce que les deux ententes (i) ne découlent pas d’une seule transaction ou négociation; (ii) ne constituent pas une tentative de contourner la Loi sur l’aménagement du territoire; et (iii) ont été conclues entre des parties agissant de manière indépendante, aucune des deux ententes n’est interdite aux termes des paragraphes 50(3) et 50(5).
Bennett Jones