Répercussions majeures sur les appels des décisions des tribunaux administratifs

La Cour suprême du Canada a tranché l’une des questions les plus lourdes de conséquences laissées en suspens par l’arrêt Vavilov, et qui a divisé la jurisprudence des cours inférieures depuis lors — à savoir si le contrôle judiciaire est garanti par la Constitution ou s’il peut être écarté par des clauses privatives¹. Dans l’arrêt Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2026 CSC 28, la Cour, à l’unanimité, a statué que les clauses privatives ne peuvent pas, sur le plan constitutionnel, empêcher le contrôle judiciaire portant sur la légalité — et ce, pour quelque motif que ce soit, y compris pour des questions de fait et de droit. La Cour a conclu que la Constitution « garantit la possibilité de recourir à un contrôle de la légalité à l’égard de tous les aspects d’une décision administrative » (par. 8). Toute tentative législative visant à écarter une composante quelconque de ce contrôle est tout simplement ultra vires.

L’arrêt aura un retentissement dans tous les secteurs où les décisions se prennent par voie administrative. La Cour a toutefois pris soin de ne répondre qu’à la question dont elle était saisie — et ce faisant, elle en a expressément laissé d’autres en suspens. La principale d’entre elles : que signifie exactement le « contrôle de la légalité »? Et existe-t-il une norme minimale de contrôle prescrite par la Constitution?

Résumé de l’arrêt

L’affaire tire son origine du rapport du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, dans lequel le commissaire concluait que l’ancien premier ministre, Justin Trudeau, n’avait pas contrevenu à la Loi sur les conflits d’intérêts, L.C. 2006, ch. 9, art. 2 (LCI), en participant à deux décisions de financement concernant l’organisme UNIS. Démocratie en surveillance a demandé le contrôle judiciaire de ce rapport, alléguant des erreurs de fait et de droit. La question centrale était la suivante : la clause privative partielle prévue à l’article 66 de la LCI — qui interdit le contrôle portant sur des questions de fait ou de droit — peut-elle valablement écarter ce contrôle, ou est-elle inopérante dans la mesure où elle porte atteinte au plancher constitutionnel?

Le juge en chef Wagner, rédigeant les motifs unanimes de la Cour, s’est exprimé sans équivoque : « la légalité de chaque aspect d’une décision administrative et de l’exercice de tout pouvoir public est assujettie à la surveillance des cours de justice. Lorsqu’une disposition législative, dûment interprétée, vise à limiter tout aspect de la compétence de surveillance des cours de justice consacrée par la Constitution, elle est ultra vires » (par. 76). La Cour a fondé ce principe sur les dispositions relatives à la judicature prévues aux articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867.

En appliquant ces principes, la Cour est parvenue à trois conclusions. Premièrement, l’article 66 de la LCI, dûment interprété, vise à écarter le contrôle judiciaire portant sur les questions de fait et de droit; on ne peut faire abstraction de l’intention claire du législateur d’exclure un tel contrôle (par. 84). Deuxièmement, la Cour d’appel fédérale a commis une erreur en concluant à l’existence d’un recours subsidiaire adéquat : la surveillance politique du commissaire ne constitue pas un recours subsidiaire adéquat au contrôle judiciaire, et la LCI prévoit que les conclusions du commissaire sont « inattaquables », ce qui les soustrait de fait à tout contrôle, en l’absence de contrôle judiciaire (par. 25 à 36). Troisièmement, dans la mesure où l’article 66 écarte le contrôle portant sur les questions de fait et de droit, il est incompatible avec les articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 et est inopérant (par. 85). L’affaire a été renvoyée pour être examinée sur le fond.

Répercussions de l’arrêt

Les répercussions dépassent largement le cadre de la LCI. La décision de la Cour est formulée en termes constitutionnels très généraux : les lois qui visent à écarter le pouvoir de surveillance des cours de justice « outrepassent les limites de la compétence constitutionnelle des législatures » (par. 72). Ce principe s’applique également aux pouvoirs de surveillance des cours supérieures en vertu de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 ainsi qu’à ceux des Cours fédérales (par. 72 et 73). Les clauses privatives partielles énoncées dans d’autres lois fédérales et provinciales sont désormais présumées susceptibles de faire l’objet d’une contestation constitutionnelle.

Sur ce point, la Cour a été sans équivoque quant à la portée de la garantie constitutionnelle (par. 71) :

Les mesures prises par le législateur en vue de limiter le contrôle de légalité sont ultra vires non pas parce que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable est en soi consacré dans la Constitution, mais parce que celle-ci garantit le rôle des cours de justice de s’assurer que tous les exercices de pouvoir public, qui se manifestent dans tous les aspects d’une décision administrative, prennent leur source dans la loi. Lorsqu’un décideur administratif agit à titre officiel et exerce un pouvoir délégué, il importe peu que l’exercice de ce pouvoir porte sur des questions de fait, de droit, d’équité ou sur toute autre question : voir Blanchard, p. 494, le juge Lamer. Comme l’a expliqué la juge en chef Khullar dans ses motifs dissidents dans l’arrêt Northback Holdings Corporation c. Alberta Energy Regulator, 2025 ABCA 186, 510 D.L.R. (4th) 488, l’idée avancée par certains auteurs de doctrine selon laquelle le contrôle judiciaire est garanti seulement à l’égard des questions de droit n’a aucun fondement historique ou jurisprudentiel solide : par. 210-222. L’important, sur le plan constitutionnel, c’est que les cours de justice sont habilitées par la Constitution à surveiller l’exercice du pouvoir délégué pour s’assurer qu’il respecte les limites qui lui sont inhérentes.

L’opinion dissidente soigneusement motivée de la juge en chef Khullar — qui a parcouru l’évolution de la jurisprudence de la Cour suprême, depuis l’affaire Crevier jusqu’à l’affaire Vavilov et conclu que le plancher constitutionnel doit nécessairement inclure le contrôle des questions de fait et des questions mixtes de fait et de droit — se trouve désormais confirmée par la Cour même dont elle avait si méticuleusement retracé les précédents.

Toutefois, la Cour a délibérément omis de se prononcer sur certains points. Elle a expressément refusé de statuer que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable, au sens de l’arrêt Vavilov, constitue le plancher constitutionnel : « [e]n tant que produits de la jurisprudence de notre Cour, les normes de contrôle en common law peuvent être modifiées et l’ont été au fil du temps » (par. 67). Ce qui est effectivement garanti par la Constitution, c’est le « contrôle de légalité » — « un contrôle pour s’assurer que l’exercice d’un pouvoir public n’a pas outrepassé les limites du pouvoir délégué d’un décideur administratif » (par. 67). La Cour a fait observer que « le contrôle de la rationalité comporte un aspect constitutionnel » et que « [l]a rationalité est une limite de la légalité » (par. 69), mais les contours précis de cette norme restent à définir, tout comme la question de savoir si elle diffère en pratique de la norme de la décision raisonnable établie par l’arrêt Vavilov, demeurent indéfinis.

En d’autres termes, la Cour a reporté « à une autre occasion » la question de savoir « quelle norme minimale de contrôle est garantie par la Constitution » (par. 70), tout en reconnaissant que « les législatures ont compétence pour prescrire les modalités du contrôle judiciaire, pourvu que le rôle de surveillance des cours de justice ne soit pas écarté » (par. 75). Il en résulte un vide — situé quelque part entre l’exclusion totale, clairement inadmissible, et la norme de la décision raisonnable énoncée dans l’arrêt Vavilov, qui n’est pas constitutionnellement requise — que les cours inférieures devront combler. La frontière entre les contraintes procédurales valides et les limites matérielles inadmissibles du contrôle de la légalité sera tracée au cas par cas.

Les répercussions pratiques se feront sentir d’abord dans les secteurs régis par des clauses privatives : la réglementation de l’énergie, l’immigration, l’évaluation environnementale, la discipline professionnelle, la réglementation des valeurs mobilières et les relations de travail relevant de la compétence fédérale.