Dans sa récente décision dans l’affaire Binance Holdings Limited c. Commission des valeurs mobilières de l’Ontario,2025 ONCA 751, the Ontario Court of Appeal has clarified the limits of the Ontario Securities Commission’s (the OSC) powers under the Securities Act to require production of documents and the Charter protections available to entities responding to regulatory inquires.
Contexte : Les activités de Binance en Ontario
En 2021, la CVMO a informé Binance, une plateforme de crypto en ligne des îles Caïmans, qu’elle envisageait des procédures d’application de la loi parce que Binance n’avait pas été inscrite à titre de courtier en vertu des nouvelles lignes directrices publiées par les ACVM. En réponse, Binance a assuré à la CVMO qu’elle avait mis en place des restrictions pour empêcher les résidents de l’Ontario d’utiliser sa plateforme.
Cela s’est avéré faux : les utilisateurs de l’Ontario ont continué d’utiliser la plateforme Binance. Par conséquent, en 2023, la CVMO a rendu une ordonnance d’enquête en vertu de l’article 11 de la Loi sur les valeurs mobilières. Dans le cadre de l’enquête, elle a délivré une sommation en vertu de l’art. 13 de la Loi sur les valeurs mobilières exigeant la production de nombreux documents, ce qui s’étendait, entre autres, aux demandes de données sur les revenus, d’information sur les comptes et de communications internes, y compris toutes les communications sur diverses plateformes, y compris Signal, WhatsApp, Telegram et Slack parmi « les administrateurs, les dirigeants, les employés, les entrepreneurs, les mandataires et les consultants de Binance Holdings Limited et des entités liées » (la sommation).
Le défi de Binance : Compétence et constitutionnalité
Binance a contesté l’assignation en alléguant qu’elle avait une portée excessive inacceptable et qu’elle était inconstitutionnelle dans plusieurs ressorts :
- Binance a déposé une demande auprès du Tribunal des marchés financiers en vue de révoquer l’ordonnance d’enquête et la citation en vertu du paragraphe 144 (1) de la Loi sur les valeurs mobilières, qui prévoit que la CVMO « peut rendre une ordonnance révoquant ou modifiant une décision de la CVMO ». Le
- Tribunal a conclu qu’il n’avait pas compétence pour rendre cette ordonnance, qui relevait uniquement de la CVMO.
- Binance a déposé une demande de contrôle judiciaire auprès de la Cour divisionnaire. La Cour divisionnaire a rejeté la demande de contrôle judiciaire et a refusé d’entendre les arguments de Binance fondés sur la Charte, au motif que Binance n’avait pas demandé d’autre réparation à la CVMO.
- Binance a déposé une demande directement auprès de la CVMO en vertu du par. 144 (1) de la Loi sur les valeurs mobilières elle-même pour révoquer ou modifier la sommation. La CVMO a également conclu qu’elle n’avait pas compétence pour le faire.
Binance a interjeté appel de la décision de la Cour divisionnaire rejetant la demande de contrôle judiciaire et de la décision de la CVMO directement à la Cour d’appel.
La décision de la Cour d’appel : une victoire partielle pour Binance
En accueillant l’appel en partie, la Cour d’appel a conclu que, même si Binance n’avait pas le droit constitutionnel de contester l’assignation avant qu’elle ne soit respectée, l’assignation avait une portée excessive et violait l’art. 8 de la Charte.
La CVMO ne peut révoquer ou modifier une assignation délivrée par un enquêteur
La Cour d’appel a statué que la CVMO n’a pas compétence en vertu du paragraphe 144 (1) pour révoquer ou modifier une assignation délivrée par un enquêteur nommé. Le pouvoir de délivrer une assignation en vertu de l’article 13 appartient à l’enquêteur, et non à la Commission elle-même, et ne constitue donc pas une « décision de la Commission ».
Absence de droit constitutionnel à une contestation avant l’observation
Lorsque des agents de l’État effectuent une « fouille » ou une « saisie » susceptible de compromettre l’attente raisonnable d’une personne en matière de vie privée, l’article 8 de la Charte s’applique. L’article 8 exige trois conditions :
- La perquisition et la saisie sont autorisées par la loi.
- La loi elle-même doit être raisonnable.
- La fouille, la perquisition ou la saisie doit être effectuée d’une manière raisonnable.
Binance a soutenu qu’elle avait le droit constitutionnel de contester la sommation en vertu de l’art. 8 de la Charte avant d’être tenue de s’y conformer. La Cour d’appel a rejeté cet argument, concluant qu’il n’existait pas de droit autonome dans le contexte réglementaire de contester une assignation avant d’être tenu de se conformer à l’ordonnance.
En même temps, la Cour d’appel a estimé que, compte tenu des faits particuliers, l’assignation avait une portée excessive et violait l’article 8 de la Charte parce qu’elle (a) demandait « toutes les communications » sans se limiter aux événements et activités d’intérêt spécifiques à l’enquête; (b) exigeait la production de toute personne susceptible d’avoir géré ou entrepris des travaux non seulement chez Binance mais aussi dans toutes ses « entités connexes »; et (c) demandait des communications concernant non seulement l’Ontario, où se trouve sa juridiction, mais aussi le Canada dans son ensemble, que l’Ontario soit ou non mentionnée.
Par conséquent, même lorsqu’il existe une « attente très faible en matière de protection de la vie privée » — comme dans le cas d’une enquête réglementaire —, la production forcée de documents et de renseignements est limitée à des conditions qui sont justes et raisonnables.
Principaux enseignements
- La demande de documents faite par un agent responsable, y compris un enquêteur, doit être raisonnable et pertinente pour l’enquête. Les enquêteurs doivent démontrer un « fondement raisonnable » lorsqu’ils délivrent une sommation en vertu de l’article 13. La pratique qui consiste à exiger de façon générale la production de documents et la présentation de réponses écrites sans imposer de limites et de paramètres appropriés peut ne plus être une pratique acceptable dans le cas d’une assignation en vertu de l’article 13.
- Malgré les attentes relativement faibles reconnues en matière de protection de la vie privée pour les documents commerciaux des entreprises qui effectuent des opérations sur valeurs mobilières, les protections de la Charte s’appliquent aux assignations délivrées par les enquêteurs nommés par la CVMO. Bien que, dans certains cas, les protections puissent être limitées dans le contexte réglementaire, la protection des droits des intimés dans le cadre de telles enquêtes demeure importante compte tenu des conséquences graves qui peuvent en découler.
- Les tribunaux ne devraient pas refuser le contrôle judiciaire uniquement en raison de l’existence d’un autre recours. Si une réparation est inadéquate ou pratiquement impossible à obtenir, le contrôle judiciaire demeure un moyen approprié de contester les mesures réglementaires.
Perspectives d’avenir
Alors que la surveillance réglementaire des plateformes de crypto-monnaie s’intensifie, cette décision fournit des indications importantes sur les garanties procédurales dont disposent les acteurs du marché et sur les limites de l’autorité réglementaire. Elle souligne également la nécessité de mettre en place des protocoles de conformité internes et des stratégies juridiques clairs pour répondre aux demandes d’enquête, compte tenu des graves conséquences qui peuvent en découler.
Le groupe de litige en valeurs mobilières Bennett Jones
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