Le Bureau de la concurrence donne son avis dans sa version définitive des lignes directrices sur les contrôles de propriété

Le Bureau de la concurrence (le Bureau) a publié sa version définitive des lignes directrices sur les contrôles de propriété (les Lignes directrices) qui décrivent son approche actuelle en matière d’application de la loi en ce qui concerne les contrôles de propriété visés par la Loi sur la concurrence (la Loi). Ces Lignes directrices remplacent les lignes directrices préliminaires publiées le 7 août 2024, qui ont fait l’objet d’un processus de consultation publique l’été et l’automne dernier. Bennett Jones a abordé le sujet dans un billet précédent intitulé Principaux changements aux règles de contrôle de propriété : ce que les propriétaires et les locataires doivent savoir avant le 7 octobre 2024. Bien qu’elles ne soient pas juridiquement contraignantes, les Lignes directrices fournissent des renseignements utiles sur l’approche adoptée par le Bureau pour appliquer la loi en ce qui concerne les contrôles de propriété et décrivent ses attentes à l’égard des entreprises exerçant leurs activités dans le secteur de l’immobilier commercial.

La publication des Lignes directrices fait suite aux importantes modifications apportées récemment par le Parlement à la Loi dans les projets de loi C-56 et C-59 qui ont reçu la sanction royale respectivement en décembre 2023 et en juin 2024. Ces modifications ont élargi la portée des dispositions de la Loi visant l’abus de position dominante (articles 78 et 79) et la collaboration civile (article 90.1), lesquelles peuvent avoir une incidence sur l’utilisation des contrôles de propriété dans le secteur de l’immobilier commercial. Bennett Jones a expliqué en détail ces modifications dans deux billets précédents : La refonte de la Loi sur la concurrence modifie radicalement le droit canadien de la concurrence et Le gouvernement fédéral prépare une refonte de la Loi sur la concurrence.

Lignes directrices et contrôles de propriété

Les Lignes directrices précisent que les contrôles de propriété visant des concurrents sont des restrictions à l’utilisation de biens immobiliers commerciaux qui peuvent, selon le Bureau, protéger les entreprises de la concurrence. Ils soulèvent de ce fait des préoccupations en matière de concurrence. Les Lignes directrices visent expressément deux types de contrôles de propriété :

• Les clauses d’exclusivité : Toute clause dans un bail commercial qui limite la façon dont le terrain peut être utilisé par des concurrents d’un locataire. Cela pourrait empêcher le propriétaire de louer un local ou un terrain à une entreprise qui est en concurrence avec un locataire existant, ou limiter la façon dont les produits peuvent être vendus. Il pourrait aussi s’agir d’une clause qui incite à ne pas louer à des concurrents d’un locataire.
• Les clauses restrictives : Toute restriction relative à un terrain qui empêche l’acheteur ou le propriétaire d’un bien commercial d’utiliser l’emplacement pour exploiter certains types d’entreprises qui font concurrence à un propriétaire précédent ou de le louer à de tels exploitants.

Bien que les Lignes directrices précisent que les contrôles de propriété peuvent protéger les entreprises de la concurrence, soulevant des préoccupations en matière de concurrence, elles soulignent néanmoins qu’ils peuvent également accroître la concurrence dans certains cas. Par conséquent, les contrôles de propriété en soi ne sont pas expressément interdits par la Loi¹, mais pourraient, selon le type de contrôle et le degré de restriction, enfreindre les dispositions de la Loi. De manière générale, le Bureau examinera les contrôles de propriété à la lumière des dispositions visant l’abus de position dominante et les accords civils (articles 79 et 90.1 respectivement), même si d’autres dispositions peuvent être invoquées en fonction des faits et des circonstances spécifiques.

En particulier, le Bureau a confirmé qu’il ne prendrait pas de mesures d’application de la loi à l’égard de contrôles de propriété visant des concurrents qu’il considère comme « favorables à la concurrence ». Selon le Bureau, les contrôles de propriété peuvent être « favorables à la concurrence », et donc justifiés, lorsqu’ils incitent les entreprises à entrer sur un marché ou à réaliser des investissements pour améliorer un espace déjà loué. Par exemple, si aucun détaillant n’est disposé à occuper un magasin vide dans un centre commercial sans que ce soit en raison d’un contrôle de propriété, un contrôle de propriété peut être justifié dans ce cas.

Il convient de noter que le Bureau précise également que même les contrôles de propriété qui ne sont pas justifiés par une raison pro-concurrentielle ne contreviennent pas nécessairement à la Loi. Cela dit, un contrôle de propriété justifié est moins susceptible de soulever des préoccupations en matière d’application de la Loi qu’un contrôle qui ne l’est pas.

Le Bureau est d’avis que la question de savoir si une entreprise peut justifier un contrôle de propriété visant des concurrents dépend de trois facteurs :

1. Échéance : Les contrôles de propriété visant des concurrents ne doivent durer que « le temps nécessaire pour protéger les incitatifs à l’entrée ou à l’investissement », et cette durée sera examinée au cas par cas.
2. Zone géographique : Les contrôles de propriété visant des concurrents doivent être appliqués à la zone géographique la plus restreinte possible et ne doivent généralement pas s’étendre à d’autres propriétés d’un propriétaire (ou de ses affiliés).
3. Produits et services : Les contrôles de propriété visant des concurrents ne doivent pas limiter les concurrents plus que nécessaire dans les produits ou services qu’ils proposent; les restrictions étendues ont moins de chance d’être justifiées.

L’un des principaux points à retenir des Lignes directrices est que, selon le Bureau, les clauses d’exclusivité ne sont justifiables que dans des circonstances limitées, généralement lorsqu’elles attirent des investissements ou encouragent l’entrée sur de nouveaux marchés. Par exemple, une salle de cinéma qui envisage de devenir la locomotive d’un centre commercial tiendra compte des coûts initiaux importants qu’elle devra engager pour l’installation des salles, des systèmes de projection et de sonorisation et le traitement acoustique. Ce locataire éventuel n’aurait aucune motivation à se lancer si une clause d’exclusivité n’est pas incluse dans son bail pour empêcher l’entrée d’une autre salle de cinéma, car l’arrivée d’un concurrent rendrait peu viables l’entrée du locataire éventuel et son investissement dans la construction de l’espace. Par conséquent, le locataire éventuel pourrait renoncer à son projet, ce qui ferait perdre au centre commercial d’autres détaillants et acheteurs potentiels que la salle de cinéma locomotive aurait pu attirer.

Le Bureau se montre plus strict à l’égard des clauses restrictives que des clauses d’exclusivité, considérant que les premières sont rarement justifiées, sauf dans des « circonstances exceptionnelles », en raison des avantages qu’elles peuvent créer pour les entreprises déjà installées dans un immeuble commercial. Le Bureau ne fournit d’ailleurs aucun exemple de cas où une clause restrictive pourrait être justifiée.

Sanctions en vertu des Lignes directrices

Si une clause d’exclusivité est jugée être une pratique commerciale anticoncurrentielle ou a pour effet de nuire à la concurrence, le Bureau peut demander une ordonnance interdisant son application.

Étant donné l’inquiétude accrue associée aux clauses restrictives, le Bureau peut également demander des sanctions administratives pécuniaires en plus d’autres recours, comme une ordonnance d’interdiction ou de mesures correctives².

De plus, le 20 juin 2025, le projet de loi C-59 a apporté des modifications qui élargissent le droit d’accès privé à la disposition visant la collaboration civile et permettent au Tribunal de la concurrence de rendre des ordonnances de « restitution » dans le cadre d’actions privées pour des violations alléguées, exigeant que la partie reconnue coupable d’infraction à la Loi rembourse les bénéfices découlant du comportement anticoncurrentiel.

Questions permettant de déterminer si un contrôle de propriété est approprié

En guise de conseil, le Bureau a formulé des questions clés que devrait se poser toute entreprise qui envisage de mettre en œuvre un contrôle de propriété ou de maintenir un contrôle existant :

1. Le contrôle de propriété est-il nécessaire pour permettre à une nouvelle entreprise d’entrer sur le marché ou pour encourager un nouvel investissement? Existe-t-il d’autres moyens de permettre une telle entrée ou un tel investissement sans rendre la concurrence plus difficile pour les rivaux?
2. Ce contrôle de propriété pourrait-il durer moins longtemps?
3. Ce contrôle de propriété pourrait-il être plus restreint géographiquement?
4. Ce contrôle de propriété pourrait-il couvrir moins de produits ou de services?

Cible actuelle du Bureau : les détaillants d’épicerie

Étant donné que les Lignes directrices ont été publiées après une longue période de consultation, les entreprises doivent s’attendre à ce que le Bureau s’intéresse à l’utilisation des contrôles de propriété et qu’il l’examine dorénavant de près. Ainsi, toute personne partie prenante à des opérations dans le secteur de l’immobilier commercial doit tenir compte des répercussions potentielles des Lignes directrices sur son activité, y compris les accords existants ou envisagés. D’un point de vue pratique, cependant, les ressources limitées du Bureau suggèrent qu’il sera particulièrement regardant sur les contrôles de propriété dans certains secteurs du commerce de détail, notamment celui de l’épicerie.

En fait, le 21 octobre 2024, le Bureau a publié une demande de renseignements distincte invitant les participants au marché à lui fournir des renseignements à l’égard de l’utilisation spécifique des contrôles de propriété dans le secteur de l’épicerie, pour le guider dans ses enquêtes visant deux chaînes d’épicerie canadiennes³. Le Bureau devrait publier d’autres orientations ou déclarations sur les contrôles de propriété visant des concurrents en fonction des résultats de ces enquêtes et des commentaires qu’il recevra des participants au marché dans le secteur de l’épicerie. La décision du Bureau de prendre ou non des mesures d’application de la loi à l’encontre des deux chaînes d’épicerie, et le type de mesures d’application qu’il prendra le cas échéant, jetteront plus de lumière sur la façon dont le Bureau pourrait traiter les contrôles de propriété visant des concurrents à l’avenir, en particulier à l’égard des participants du secteur plus large de l’immobilier commercial de détail.

Si votre entreprise a des questions concernant la négociation, la mise en œuvre, la suppression ou la contestation de contrôles de propriété visant des concurrents, veuillez communiquer avec les auteurs de cet article ou tout membre des équipes Concurrence et antitrust ou Immobilier commercial de Bennett Jones.

¹ Les contrôles de propriété peuvent être assujettis à une réglementation en dehors de la Loi. Plus précisément, avec l’entrée en vigueur le 3 juin 2025 de la Loi sur les instruments de contrôle de biens-fonds visant des épiceries et des supermarchés (modification de diverses lois) du Manitoba, tout nouveau contrôle de propriété dans la province est désormais inexécutoire, tandis que les contrôles de propriété existants peuvent être réputés exécutoires si l’accord pertinent est enregistré sur le titre du terrain visé dans les délais prescrits. C’est la première fois qu’une province ou un territoire adopte une loi réglementant les contrôles de propriété.

² Les sanctions administratives pécuniaires potentielles en cas d’abus de position dominante correspondent au plus élevé des montants suivants : 1) 25 M$ CA pour la première infraction (35 M$ CA pour les infractions subséquentes) et 2) le triple de la valeur des bénéfices obtenus ou, si ce montant ne peut être raisonnablement déterminé, 3 % du chiffre d’affaires brut annuel mondial. En vertu de la disposition visant la collaboration civile, la fourchette de sanctions administratives pécuniaires correspondent au plus élevé des montants suivants : 1) 10 M$ CA pour la première ordonnance (15 M$ CA pour les ordonnances subséquentes) et 2) le triple de la valeur des bénéfices obtenus ou, si ce montant ne peut être raisonnablement déterminé, 3 % du chiffre d’affaires brut annuel mondial.

³ CBC News, « Competition Bureau investigates Sobeys, Loblaws over use of property control », CBC Business (10 juin 2024), consulté le 26 juin 2025.