L’Ontario prend des mesures pour réformer le financement des régimes de retraite

Écrit par Mariette Matos and Susan G. Seller

En novembre de l’année dernière, dans le cadre de ses Perspectives économiques et revue financière de 2015, le gouvernement de l’Ontario a annoncé son intention de revoir les règles actuelles de capitalisation du déficit de solvabilité des régimes de retraite à prestations déterminées (PD). L’examen accéléré devait mettre l’accent sur la durabilité du régime, l’abordabilité et la sécurité des prestations.

Le 26 juillet 2016, l’Ontario a publié les résultats de cet examen, un document de consultation intitulé Examen du cadre de capitalisation du déficit de solvabilité des régimes de retraite à prestations déterminées de l’Ontario. Le document de consultation propose des options pour la réforme des règles de capitalisation des régimes de retraite à employeur unique (PARP) à PD.

Qu’est-ce qui a précipité l’examen par le gouvernement de l’Ontario des règles de capitalisation du déficit de solvabilité?

La dernière mise à jour importante des règles de capitalisation des régimes à PD en Ontario date de 1992 et, à l’époque, les rendements des obligations à long terme du gouvernement du Canada étaient d’environ 9%.  Depuis 1992, les rendements obligataires ont chuté abruptement et sont restés bas depuis de nombreuses années maintenant.  À la fin de juillet 2016, le rendement à long terme des obligations du gouvernement du Canada n’était que de 1,60 %.  En plus de la baisse des rendements obligataires, depuis 1992, il y a eu plusieurs mises à jour des tables de mortalité qui doivent être utilisées pour les évaluations de solvabilité afin de tenir compte du fait que les retraités vivent maintenant beaucoup plus longtemps. Les taux d’intérêt beaucoup plus bas, jumelés à la longévité accrue des retraités, ont fait en sorte que les évaluations de solvabilité sont devenues la force motrice dans la détermination des cotisations de capitalisation minimales requises pour la plupart des régimes à PD.  La volatilité du rendement des marchés boursiers a exacerbé davantage les défis de capitalisation auxquels sont confrontés les promoteurs de régimes à PD. 

En raison de ces défis, l’Ontario a mis en œuvre trois séries d’allégements temporaires de la solvabilité en 2009, 2012 et 2015.  Ces mesures temporaires d’allègement de la solvabilité ont permis aux promoteurs de régimes d’étaler le financement de leurs déficits de solvabilité sur de plus longues périodes.  Malgré ces mesures, le régime actuel de capitalisation du déficit de solvabilité continue de créer des défis pour les promoteurs de régimes à PD.  Par conséquent, le gouvernement de l’Ontario a entrepris un examen des règles de capitalisation du déficit de solvabilité et a amorcé ce processus en sollicitant les commentaires de divers intervenants sur son document de consultation d’ici le 30 septembre 2016.

Le contexte: Préoccupations des promoteurs de régime

Dans le cadre de son examen, l’Ontario a reconnu que les promoteurs de régimes à PD ont soulevé les préoccupations suivantes:

• Contribution Volatility – de nombreux promoteurs de régimes à PD sont investis dans des actifs qui ne suivent pas de près les variations de la valeur de leur passif.  La baisse des rendements obligataires et la volatilité des rendements des marchés boursiers ont entraîné une volatilité des contributions, ce qui rend difficile pour les entreprises de budgétiser leurs contributions.
• Procyclical Contribution Requirements – Les rendements obligataires plus faibles et les pertes sur les marchés boursiers se produisent souvent en même temps que les entreprises sont confrontées à des défis économiques et, par conséquent, des exigences de contribution accrues se produisent généralement lorsque les entreprises ont moins de flux de trésorerie disponibles.
• High Cost of Benefit Security – Solvabilité suppose qu’un régime est liquidé à la date d’évaluation et certains sont d’avis que cela se traduit par des fonds excessifs alloués à leurs régimes au lieu d’être investis dans leurs entreprises.
• Complexité et manque de transparence – Les règles de capitalisation actuelles sont complexes et difficiles à comprendre pour la plupart des bénéficiaires de régimes à PD.
• Séros d’excédent potentiel – Selon l’environnement économique futur, d’importantes cotisations de solvabilité pourraient maintenant entraîner des excédents de régime à l’avenir – un résultat que les promoteurs de régime souhaitent éviter.

Deux approches principales de la réforme de la capitalisation du déficit de solvabilité

Ontario envisage deux approches générales pour réformer les règles de capitalisation du SEPP :

• first, modifier les règles de capitalisation du déficit de solvabilité; ou
• seconde, éliminer les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité et renforcer le financement sur une base de permanence.

Sous chacune de ces approches, un certain nombre d’options différentes sont disponibles.

Approach A – Modified Solvency Funding Rules

Dans cette approche, le document de consultation discute des options suivantes:

• Option 1 : Ratios de solvabilité moyens – Les régimes seraient tenus de financer un déficit dérivé d’un ratio de solvabilité moyen calculé sur trois ans. Un cinquième de ce déficit devrait être financé chaque année. Par ailleurs, les régimes de retraite pourraient être capitalisés en fonction du plus faible du ratio de solvabilité moyen et du ratio de solvabilité réel à la date d’évaluation. L’une ou l’autre de ces approches se traduirait par des exigences de contribution moins volatiles.
• Option 2 : Allongement de la période d’amortissement – Les déficits de solvabilité seraient amortis sur une période de plus de cinq ans (p. ex. 10 ans). Cette option réduirait le montant des paiements de capitalisation du déficit de solvabilité.
• Option 3 : Consolidation des déficits de solvabilité – Lorsqu’il y a un déficit de solvabilité à une date d’évaluation, plutôt que d’établir un nouveau calendrier de paiement de solvabilité, les déficits de solvabilité pourraient être consolidés et amortis de nouveau à chaque date d’évaluation. Dans la plupart des cas, cela entraînerait une réduction du montant des paiements de capitalisation du déficit de solvabilité.
• Option 4 : Capitalisation d’un pourcentage du passif de solvabilité – Plutôt que la capitalisation intégrale selon l’option de solvabilité, un régime pourrait plutôt être capitalisé en fonction d’un pourcentage du passif de solvabilité. Cela se traduirait par une réduction des paiements de solvabilité. Étant donné que cette option comporte une garantie de prestations moins élevée pour les bénéficiaires du régime, elle pourrait être jumelée à une augmentation de la garantie mensuelle de 1 000 $ du FGPR.
• Option 5 : Capitalisation du déficit de solvabilité pour certaines prestations seulement – Selon cette option, les prestations de retraite normales seraient capitalisées sur une base de permanence seulement, jumelées à une augmentation de la garantie mensuelle de 1 000 $ du FGPR pour les prestations de retraite normales. Les régimes offrant des prestations supplémentaires comme les prestations de retraite anticipée subventionnées pourraient financer ces prestations sur la base de la permanence et de la solvabilité. Par ailleurs, les prestations de retraite normales pourraient être capitalisées à la fois sur la base de la permanence et sur la base de la solvabilité, tandis que les prestations supplémentaires ne seraient capitalisées que sur une base de permanence. Toute augmentation de la garantie du FGPR ne concernerait que les prestations supplémentaires. Ces approches entraîneraient une baisse de la volatilité des cotisations tout en abordant les problèmes de sécurité des prestations.
• Option 6 : Utilisation des comptes de réserve de solvabilité – Les cotisations versées à l’égard d’un déficit de solvabilité pourraient être détenues dans un compte de réserve de solvabilité (RDA), qui est un compte distinct tenu dans un régime de retraite. Lorsque la position de solvabilité d’un régime est à un certain niveau supérieur à 100 %, une partie de cet excédent pourrait être retirée.  Cette approche réduirait au minimum les préoccupations des promoteurs de régime au sujet des cotisations de solvabilité élevées qui entraînent d’importants excédents (ce qui pourrait amener les promoteurs à s’abstenir de faire plus que les cotisations minimales requises). Les préoccupations des promoteurs au sujet d’avoir d’importants excédents seraient atténuées, tandis que la sécurité des prestations au moyen de la capitalisation du déficit de solvabilité serait maintenue. Les SLA sont actuellement disponibles en vertu des lois sur les pensions de l’Alberta et de la Colombie-Britannique.
• Option 7 : Utilisation de lettres de crédit – Les lettres de crédit pourraient être utilisées pour couvrir les paiements spéciaux de solvabilité pour plus de 15 % du passif de solvabilité d’un régime. Cette approche entraînerait une réduction des paiements de solvabilité tout en continuant d’offrir une garantie de prestations. Les lettres de crédit sont actuellement permises dans un certain nombre d’administrations et leur utilisation est assujettie à certaines conditions prescrites.

Approach B – Éliminer les exigences actuelles de capitalisation du déficit de solvabilité et renforcer la capitalisation sur une base de permanence

Dans cette approche (qui est celle qui a été adoptée dans la province de Québec depuis le 1er janvier 2016), les options suivantes sont disponibles:

• Option 1 : Provision pour écarts défavorables – La capitalisation dans le cadre d’un régime comprendrait une provision pour écarts défavorables (FDP) avant tout changement qui pourrait affaiblir la capitalisation du régime, p. ex., l’amélioration des prestations. En augmentant l’actif d’un régime de retraite, une PED offre une certaine sécurité de prestations autrement fournie par la capitalisation du déficit de solvabilité. La PED serait plus élevée pour les régimes ayant un plus grand degré d’inadéquation entre l’actif et le passif.
• Option 2 : Raccourcir la période d’amortissement - Les paiements spéciaux sur une exploitation en exploitation pourraient être amortis sur une période inférieure à la période actuelle de 15 ans.  Cela se traduirait par une augmentation des exigences en matière de cotisations, ce qui, à son tour, améliorerait la sécurité des prestations.
• Option 3 : Restrictions sur les hypothèses du régime – Les régimes pourraient exiger des hypothèses plus prudentes pour une évaluation à long terme, p. ex. des hypothèses de taux d’intérêt. Ce faisant, la sécurité des prestations serait améliorée parce que les promoteurs de régime ne pourraient pas compter beaucoup sur le rendement des placements pour financer les prestations accumulées.
• Option 4 : Déclencheur de solvabilité pour la capitalisation bonifiée – Même si la capitalisation du déficit de solvabilité n’est plus requise, si un régime devait tomber sous un certain seuil de solvabilité, alors une capitalisation supplémentaire comme une cotisation forfaitaire pourrait être requise ou un régime pourrait être interdit de prendre des mesures qui affaibliraient sa position capitalisée.
• Option 5 : Bonification du FGPR – Des améliorations pourraient être apportées au FGPR, y compris une augmentation du niveau de protection du FGPR, ce qui se traduirait par un niveau accru de sécurité des prestations.

Toute option comportant un niveau accru de protection des prestations du FGPR nécessiterait également une augmentation des cotisations au FGPR de la part des promoteurs de régimes à PD et des participants de l’Ontario.

Mesures de réforme supplémentaires

L’Ontario sollicite également des commentaires sur certaines autres mesures de réforme possibles, notamment :

• Exigence relative aux rapports d’évaluation annuels : Les rapports d’évaluation pourraient être tenus d’être déposés annuellement à des dates uniformes, peu importe la position de capitalisation d’un régime. Le rapport pourrait être tenu d’inclure les positions financières de permanence et de solvabilité du régime malgré l’élimination de la capitalisation du déficit de solvabilité. Les évaluations annuelles augmenteraient la transparence et la divulgation aux bénéficiaires du régime.
• Politiques obligatoires de gouvernance et de capitalisation : Les administrateurs de régime pourraient être tenus d’établir et de déposer des politiques écrites de gouvernance et de capitalisation, ce qui augmenterait la transparence pour les bénéficiaires du régime.
• Modification des valeurs de rachat : Les règles de paiement de la valeur de rachat pourraient être modifiées pour tenir compte des risques sous-jacents du régime de retraite, p. ex., en augmentant le taux d’intérêt utilisé pour calculer les valeurs de rachat. Cela pourrait réduire les coûts d’un promoteur de régime en réduisant les montants de paiement de la valeur de rachat aux participants qui ont mis fin à l’emploi.
• Autres restrictions sur les suspensions de cotisations et l’amélioration des prestations : Des restrictions supplémentaires pourraient être imposées sur les suspensions de cotisations. Par exemple, les suspensions de cotisations ne pourraient être permises que si une provision pour écarts défavorables (PED) est entièrement capitalisée. D’autres restrictions de financement pourraient également être imposées à l’amélioration des prestations du régime. Si le ratio de capitalisation de la méthode de disponibilité d’un régime est inférieur à un certain seuil, la partie de l’amélioration des prestations inférieure au seuil pourrait être immédiatement capitalisée et la partie restante de l’amélioration des prestations pourrait être financée sur une période d’amortissement plus courte que celle des autres déficits de capitalisation.
• Libération de l’administrateur à la suite de rachats de rentes : Les administrateurs de régime qui achètent des rentes de rachat pour certains bénéficiaires du régime conservent les obligations de pension connexes (à moins que les participants ne transfèrent leurs valeurs de rachat hors du régime ou si des rentes sont achetées pendant une liquidation). Au lieu de cela, les administrateurs de régime pourraient être entièrement libérés à condition que certaines conditions soient remplies. Si un assureur devient insolvable, Assuris offre une assurance de rente qui offre une plus grande couverture que le FGPR. Si les administrateurs de régime sont autorisés à obtenir une quittance sur un rachat de rente, un plus grand nombre d’administrateurs de régime pourraient envisager de racheter des rentes.
• Augmentation de la couverture du FGPR : Le niveau de prestation garanti par le FGPR pourrait être augmenté, ainsi qu’un ajustement correspondant à la formule d’évaluation du FGPR.

Ce que cela signifie pour les promoteurs de régimes à PD

Les promoteurs de régimes à PD à employeur unique en Ontario seront touchés par les changements apportés aux règles de capitalisation. Les promoteurs de régime voudront peut-être envisager de donner leur avis sur les options décrites dans le document de consultation.  Le gouvernement de l’Ontario est impatient d’entendre le plus grand nombre possible d’intervenants, car il s’efforce d’améliorer les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité d’une manière qui équilibre les intérêts des participants et des promoteurs de régime.