Grandes implications pour les appels des tribunaux administratifs

La Cour suprême du Canada a résolu l'une des questions les plus importantes laissées ouvertes par Vavilov, et qui a divisé la jurisprudence dans les tribunaux inférieurs depuis lors—à savoir si le contrôle judiciaire est garanti par la Constitution ou peut être empêché par des clauses privatives.¹ Dans l'affaire Democracy Watch c. Canada (Procureur général), 2026 SCC 28, une Cour unanime a statué que les clauses privatives ne peuvent pas empêcher constitutionnellement le contrôle judiciaire de la légalité—sur quelque motif que ce soit, y compris les questions de fait et de droit. La Constitution, a déclaré la Cour, “garantit la disponibilité du contrôle de la légalité de tous les aspects d'une décision administrative” (paragraphe 8). Les tentatives législatives visant à exclure tout élément de ce contrôle sont simplement ultra vires.

La décision aura des répercussions dans tous les secteurs régis par la prise de décision administrative. Mais la Cour a pris soin de répondre uniquement à la question qui lui était posée—et ce faisant, elle en a expressément laissé d'autres pour une autre fois. Parmi celles-ci : que signifie exactement "contrôle de la légalité" ? Et existe-t-il une norme minimale de contrôle judiciaire garantie par la Constitution ?

Résumé de la décision

L'affaire découle du rapport du Commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique concluant que l'ancien Premier ministre Justin Trudeau n'avait pas contrevenu à la Loi sur les conflits d'intérêts, LC 2006, c 9, s 2 (LCI) lorsqu'il a participé à deux décisions de financement de WE Charity. Democracy Watch a demandé un contrôle judiciaire, alléguant des erreurs de fait et de droit. La question centrale : la clause privative partielle de l'article 66 de la LCI—qui interdit le contrôle sur les questions de fait ou de droit—empêche-t-elle validement ce contrôle ou est-elle inopérante dans la mesure où elle empiète sur le minimum constitutionnel ?

Le juge en chef Wagner, écrivant pour la Cour unanime, a été catégorique : “la légalité de chaque aspect d'une décision administrative, et de chaque exercice de pouvoir public, est soumise à la supervision des tribunaux. Lorsqu'une disposition législative, correctement interprétée, prétend limiter un aspect quelconque de la juridiction de supervision des tribunaux, qui est consacrée par la Constitution, cette disposition est ultra vires” (paragraphe 76). La Cour a fondé ce principe sur les dispositions judiciaires des articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle, 1867.

En appliquant ces principes, la Cour est parvenue à trois conclusions. Premièrement, l'article 66 de la LCI, correctement interprété, prétend empêcher le contrôle judiciaire sur les questions de fait et de droit ; l'intention claire du Parlement d'exclure ce contrôle ne peut être ignorée (paragraphe 84). Deuxièmement, la Cour d'appel fédérale a eu tort de conclure à une alternative adéquate : la supervision politique du Commissaire n'est pas une alternative adéquate au contrôle judiciaire, et la LCI prévoit que les conclusions du Commissaire “ne peuvent être modifiées par quiconque,” les rendant effectivement non révisables en l'absence de contrôle judiciaire (paragraphes 25-36). Troisièmement, dans la mesure où l'article 66 empêche le contrôle sur les questions de fait et de droit, il est incompatible avec les articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle et est sans force ni effet (paragraphe 85). L'affaire a été renvoyée pour être examinée sur le fond.

Impacts de la décision

Les implications vont bien au-delà de la LCI. La décision de la Cour est formulée en termes constitutionnels larges : une législation qui prétend exclure le pouvoir de supervision des tribunaux “dépasse les limites de l'autorité constitutionnelle des législatures” (paragraphe 72). Cela s'applique également aux pouvoirs de supervision des cours supérieures en vertu de l'article 96 de la Loi constitutionnelle et des Cours fédérales (paragraphes 72–73). Les clauses privatives partielles dans d'autres lois fédérales et provinciales sont désormais présumées vulnérables à une contestation constitutionnelle.

Sur ce point, la Cour a été sans équivoque quant à l'étendue de la garantie constitutionnelle (paragraphe 71) : 

Les efforts législatifs visant à limiter le contrôle de la légalité sont ultra vires non pas parce que le contrôle de la raisonnabilité, en soi, est consacré par la Constitution, mais parce que la Constitution garantit le rôle des tribunaux dans la garantie que tous les exercices de pouvoir public, tels qu'ils se manifestent dans tous les aspects d'une décision administrative, sont fondés sur la loi. Lorsqu'un décideur administratif agit en qualité officielle et exerce un pouvoir délégué, peu importe que cet exercice de pouvoir concerne des questions de fait, de droit, d'équité ou tout autre sujet : voir Blanchard, à la p. 494, par le juge Lamer. Comme l'a expliqué la juge en chef Khullar dans son jugement dissident dans Northback Holdings Corporation c. Alberta Energy Regulator, 2025 ABCA 186, 510 D.L.R. (4th) 488, l'idée avancée par certains commentateurs académiques selon laquelle le contrôle judiciaire est garanti uniquement sur les questions de droit n'a aucun fondement historique ou jurisprudentiel solide : aux paragraphes 210-22. Ce qui importe, aux fins constitutionnelles, c'est que les tribunaux sont habilités par la Constitution à superviser l'exercice du pouvoir délégué pour garantir qu'il respecte les limites inhérentes.

Le jugement soigneusement raisonné de la juge en chef Khullar—qui a examiné l'arc de la jurisprudence de la Cour suprême depuis Crevier jusqu'à Vavilov et a conclu que le minimum constitutionnel doit inclure le contrôle sur les questions de fait et de fait mixte et de droit—a maintenant été validé par la cour même dont elle a si méticuleusement retracé les précédents.

Mais la Cour a été délibérée sur ce qu'elle n'a pas décidé. Elle a expressément refusé de conclure que le contrôle de la raisonnabilité de type Vavilov est le minimum constitutionnel : “[c]omme produits de la jurisprudence de notre Cour, les normes de contrôle de common law peuvent être et ont été modifiées au fil du temps” (paragraphe 67). Ce qui est garanti par la Constitution est le “contrôle de la légalité”—“un contrôle visant à garantir qu'un exercice de pouvoir public n'a pas dépassé les limites de l'autorité déléguée d'un décideur administratif” (paragraphe 67). La Cour a observé que “le contrôle de la rationalité a un aspect constitutionnel” et que “[l]a rationalité est une limite de la légalité” (paragraphe 69), mais les contours précis de cette norme, et si elle diffère en pratique de la raisonnabilité de Vavilov, restent indéfinis.

En d'autres termes, la Cour a laissé “pour une autre fois” la question de “quelle norme minimale de contrôle est garantie par la Constitution” (paragraphe 70), tout en reconnaissant que “les législatures sont compétentes pour prescrire des procédures de contrôle judiciaire, à condition que le rôle de supervision des tribunaux ne soit pas exclu” (paragraphe 75). Cela laisse un vide—quelque part entre une exclusion totale qui est clairement inadmissible et la raisonnabilité de Vavilov qui n'est pas requise par la Constitution—que les tribunaux inférieurs devront cartographier. La frontière entre les contraintes procédurales valides et les limites substantielles inadmissibles au contrôle de la légalité sera tracée au cas par cas.

L'impact pratique se fera sentir le plus immédiatement dans les secteurs opérant sous des clauses privatives—la régulation énergétique, l'immigration, l'évaluation environnementale, la discipline professionnelle, la régulation des valeurs mobilières et les relations de travail fédérales. 

¹ Voir par exemple, Canada (Procureur général) c. Best Buy Canada Ltd, 2021 FCA 161 aux paragraphes 46, 59; Brar c. Colombie-Britannique (Commission des valeurs mobilières), 2023 BCCA 432 aux paragraphes 41-44; Stoney Nakoda Nations c. Sa Majesté le Roi du chef de l'Alberta représenté par le ministre des Relations autochtones (Bureau de consultation autochtone), 2023 ABKB 700 aux paragraphes 22-30; Northback Holdings Corporation c. Alberta Energy Regulator, 2025 ABCA 186 aux paragraphes 130-133; Altus Group Limited c. Saskatchewan Assessment Management Agency, 2025 SKCA 7 au paragraphe 35