Perspectives économiques : Comment renforcer la résilience et la capacité en contexte de bouleversements

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Un monde bouleversé par les revirements de la politique américaine et l’incertitude

En l’espace de quelques mois seulement, les mesures prises par l’administration américaine du président Donald Trump ont bouleversé les politiques commerciale, étrangère et économique des États-Unis, générant un degré d’incertitude exceptionnel pour l’économie et les marchés financiers américains et mondiaux.

Les questions relatives à la stratégie et à l’objectif du président concernant les règles qui régissent le commerce et les investissements internationaux obligent les gouvernements, les entreprises et les investisseurs du monde entier à réévaluer leurs propres stratégies et relations.

Une politique de « fermeté à l’égard de la Chine » était largement attendue, mais les déclarations et les actions du président remettant en cause les fondements des relations avec les plus proches alliés des États-Unis ont suscité un profond malaise dans le monde entier.

L’attention s’est largement portée sur la succession de décisions du président concernant les droits de douane américains sur les importations. Malgré de nombreuses pauses ou réductions de droits de douane peu après leur annonce, le taux effectif des droits de douane américains sur les importations, qui dépasse 15 %, s’avère le plus élevé depuis 1934.

La menace de nouveaux droits de douane plus élevés perdure, et les objectifs du président dans le cadre des négociations avec les partenaires commerciaux du monde entier manquent de clarté.

La décision récente d’un tribunal qui déclare invalides les droits de douane imposés en vertu de l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) (loi sur les pouvoirs économiques en cas d’urgence internationale) (y compris les droits de douane visant le Canada, le Mexique et la Chine, ainsi que les droits de douane « réciproques » concernant d’autres partenaires) a été suspendue en attendant l’appel de l’administration.

Ainsi, l’incertitude demeure quant aux droits de douane et au commerce.

Pourtant, les perspectives incertaines de l’économie américaine et les risques pour la stabilité financière que posent les importants déficits budgétaires et la dette des États-Unis, comme l’autorise le « beau et grand projet de loi » du Congrès, sont tout aussi inquiétants.

Lors de leur réunion du 22 mai à Kananaskis, les ministres des Finances et les gouverneurs des banques centrales du G7 ont reconnu « qu’un niveau d’incertitude élevé peut entraîner des répercussions sur l’économie et la stabilité financière¹ ».

Des enjeux importants pour le Canada dans la recherche d’une nouvelle relation avec les États-Unis

Compte tenu de l’étendue et de la profondeur de nos relations avec les États-Unis et de notre statut de puissance moyenne, les bouleversements politiques aux États-Unis ainsi que leurs retombées sur l’économie mondiale constituent une menace existentielle.

Le premier ministre Mark Carney a déclaré que l’ancienne relation entre le Canada et les États-Unis, fondée sur une intégration croissante, avait pris fin. Cependant, la sécurité économique et nationale du Canada ne peut exister sans un partenariat constructif avec les États-Unis.

Le rajustement des droits de douane américains sur les importations en provenance du Canada et du Mexique depuis leur annonce initiale a atténué les répercussions sur notre économie, mais les droits de douane sur l’acier et l’aluminium, ainsi que sur les véhicules et les pièces automobiles pénalisent les régions et secteurs concernés.

De plus, le degré d’incertitude accru décourage fortement les investissements ainsi que les dépenses et constitue par conséquent un frein à l’économie.

Le premier ministre Carney et le président Trump ont entamé un dialogue. Pour le Canada, la priorité est la prévisibilité, sinon la certitude, concernant les droits de douane et l’avenir de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM) dans le cadre d’une nouvelle relation visant à promouvoir les intérêts communs des deux pays.

Alors que le président laisse entendre que les États-Unis n’ont pas besoin du Canada, en réalité, notre apport s’avère important dans le cadre de cette relation et tous nos atouts peuvent être mis à profit afin de parvenir à un accord. Notre position dans les négociations est renforcée par un esprit d’« Équipe Canada » qui unit les gouvernements et les entreprises.

Jusqu’à un dénouement politique, un large éventail de scénarios pour les économies américaine et canadienne

Dans ce contexte, il existe un large éventail de scénarios plausibles concernant la croissance, l’inflation et les taux d’intérêt des économies américaine et canadienne au second semestre de 2025, en 2026 et en 2027.

Nous élaborons un scénario de référence en supposant que, d’ici la fin de 2025, les États-Unis concluront des accords commerciaux avec leurs principaux partenaires économiques, y compris le Canada. Les accords réduiront le degré d’incertitude ainsi que les droits de douane américains sur les importations, sans les éliminer complètement.

Selon notre scénario de référence, l’économie américaine ralentit au second semestre de 2025, sans subir de récession. L’économie reprend de la vigueur en 2026 et en 2027.

• D’un quatrième trimestre à l’autre, la croissance du produit intérieur brut (PIB) réel chute de 2,5 % en 2024 à 1,1 % en 2025, avant de remonter à 1,7 % en 2026 et à 2,2 % en 2027.
• Aux États-Unis, l’inflation fondamentale des dépenses de consommation des ménages atteint un sommet à environ 3,5 % avant la fin de 2025, puis diminue progressivement pour avoisiner les 2 % d’ici la fin de 2027.
• Compte tenu du ralentissement de l’économie et de la clarté accrue des tendances inflationnistes sur les prix, la Réserve fédérale réduit son taux directeur de 25 points de base une fois d’ici la fin de 2025 et trois autres fois d’ici juillet 2026, ce qui porte le taux des fonds fédéraux (plafond) à 3,5 %.
• Malgré la réduction de l’inflation et les baisses du taux directeur, le rendement des bons du Trésor américain à 10 ans se stabilise au niveau actuel de 4,5 % dans l’horizon de planification, car les marchés restent sensibles au volume et à la croissance de la dette publique américaine.

Le profil de croissance est semblable au Canada selon notre scénario de référence, mais nous prévoyons une récession technique au milieu de 2025.

• D’un quatrième trimestre à l’autre, la croissance chute brutalement de 2,3 % en 2024 à 0,3 % en 2025, avant de remonter à 1,8 % en 2026 et à 2 % en 2027.
• L’inflation globale de l’indice des prix à la consommation (IPC) demeure près de la cible de 2 % établie par la Banque du Canada.
• La Banque du Canada abaisse son taux directeur de 2,75 % en juin 2025 à 2,25 % d’ici décembre 2025. Compte tenu des hypothèses de notre scénario de référence, nous prévoyons un maintien du taux directeur à 2,25 % en 2026 et en 2027.
• Le rendement des obligations du gouvernement du Canada à 10 ans, à environ 3,2 %, conserve un écart de 130 points de base par rapport au rendement des bons du Trésor américain.

Les risques sont principalement à la baisse. La croissance au Canada sera plus faible et la récession plus grave si les États-Unis maintiennent ou augmentent leurs droits de douane, si aucun accord commercial n’est conclu et que l’incertitude demeure, ou si la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine s’intensifie.

Une résolution rapide des tensions commerciales qui stimulerait le commerce et l’activité à l’échelle mondiale constitue un risque à la hausse auquel nous attribuons toutefois une faible probabilité.

Renforcement de la résilience : la diversification de nos marchés

Au-delà des droits de douane et du degré d’incertitude à court terme, le Canada fait face aujourd’hui à des lacunes sur le plan de la politique économique et à des faiblesses structurelles de longue date. Face à ce qu’il décrit comme la plus grande crise de notre histoire, le premier ministre propose une transformation ambitieuse de l’économie.

Il est largement reconnu que pour renforcer sa souveraineté et sa résilience économique, le Canada doit, au fil du temps, réduire sa dépendance à l’égard des États-Unis en renforçant l’intégration de son économie nationale ainsi que ses liens avec les pays d’Asie-Pacifique et d’Europe, en particulier.

De l’avis général, le libre-échange au Canada constitue un bon point de départ. Les déclarations et les mesures prises par les premiers ministres au cours des dernières semaines et des derniers mois en faveur de la reconnaissance mutuelle des normes et de la mobilité de la main-d’œuvre représentent un progrès significatif. Un leadership fort ainsi qu’un suivi diligent s’avéreront nécessaires pour maintenir l’élan et surmonter les nombreux obstacles à la mise en œuvre de ces engagements.

De nouveaux marchés pour nos exportations et des chaînes d’approvisionnement plus diversifiées ne remplaceront jamais ce qui continuera d’être primordial, à savoir notre relation économique avec les États-Unis. Notre objectif ne doit pas consister à détourner le commerce des États-Unis, mais à faire croître nos autres marchés plus rapidement. Cela ne dépend pas tant de la signature de nouveaux accords commerciaux par le gouvernement que de l’expansion des marchés par les entreprises.

Renforcement des capacités : l’expansion des investissements

Dans la série des Perspectives économiques, nous avons insisté sur le fait que la prospérité et la sécurité nationale du Canada dépendent de la stimulation des investissements dans la capacité de production et l’innovation.

À l’heure actuelle, nous pouvons et nous devons débloquer des investissements dans au moins cinq domaines : les corridors commerciaux, l’énergie et les minéraux essentiels, la défense et la sécurité, le logement, ainsi que l’innovation et la technologie permettant d’améliorer la productivité. Dans chaque cas, l’ambition est grande. La difficulté réside dans l’exécution.

Corridors commerciaux

Les premiers ministres élaborent une liste de projets d’intérêt national en consultation avec les peuples autochtones. La tâche immédiate consiste à assurer la transition du concept des corridors commerciaux vers des projets réels menés par des promoteurs engagés.

À son tour, la collaboration entre les gouvernements visant à rationaliser l’examen des projets et les permis accordés constitue une condition de l’attraction et de la mobilisation des capitaux en faveur de l’investissement. Le gouvernement du Canada prévoit à cette fin de déposer un projet de loi sur l’économie canadienne unie. Les premiers ministres s’engagent à faciliter l’approbation des projets et à améliorer l’efficacité et les délais des permis pour tous les projets.

La participation des peuples autochtones tôt dans le processus est désormais largement reconnue comme une occasion de faire avancer les projets tout en assurant le progrès de la réconciliation et du partage des bénéfices économiques. De nombreux exemples illustrent cette réussite. Le défi qui perdure est de procéder dans cette voie avec clarté juridique et rapidité.

Énergie et minéraux essentiels

Le Canada est bien placé pour tirer parti de sa riche base d’énergie et de ressources, en tant qu’atout concurrentiel pour l’économie nationale, et pour jouer un rôle croissant auprès de ses alliés dans des chaînes d’approvisionnement responsables et fiables.

Concernant le pétrole et le gaz (y compris le gaz naturel liquéfié [GNL]), l’enjeu crucial pour les gouvernements et le secteur privé consiste à trouver un moyen d’exploiter la valeur de nos ressources tout en réduisant l’intensité et, en fin de compte, le volume absolu des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans le processus de production.

Les investissements publics et privés destinés à alimenter en électricité une économie propre requièrent également une réglementation environnementale et économique claire, de sorte que chaque territoire puisse proposer un bouquet énergétique, comprenant une énergie de base et une énergie intermittente, qui fasse le meilleur usage de ses ressources et de ses capacités.

Défense et sécurité

Pour respecter ses engagements envers nos alliés et protéger notre sécurité nationale, le Canada doit faire passer ses dépenses de défense de 1,4% du PIB en 2024 à au moins 2% du PIB d’ici 2030 ou avant.

Une responsabilité essentielle consiste à s’assurer que, dans la mesure du possible, ces dépenses tirent parti des capacités, des actifs et des technologies économiques du pays et les renforcent.

Une base industrielle de défense nationale plus forte et des liens stratégiques avec des partenaires en Europe et dans la région de l’Asie-Pacifique peuvent contribuer à une sécurité accrue, à la diversification de nos échanges commerciaux et à une croissance plus forte.

La protection de notre souveraineté territoriale peut également être améliorée en investissant dans l’infrastructure à double usage dans le Nord canadien, en soutenant également le développement des ressources, en ouvrant de nouvelles routes commerciales et en créant des possibilités pour les communautés autochtones.

Logement

Le coût réel du logement a presque doublé dans le pays depuis 2007. Il existe une pénurie de logements, notamment de logements locatifs et abordables.

Le gouvernement du Canada s’est fixé pour objectif de doubler le nombre de constructions de logements par an, pour le porter à 500 000. Il propose la création d’un nouveau secteur du logement qui s’appuie sur la technologie des maisons modulaires et préfabriquées, les travailleurs canadiens et le bois d’œuvre canadien.

Bien que la direction prise soit la bonne, le fait que le Canada alloue déjà plus de ressources à l’investissement résidentiel qu’aucune autre économie avancée tempère cette ambition. Les restrictions en matière d’approvisionnement, notamment la disponibilité de la main-d’œuvre, se manifesteront en cas d’accélération de grands projets.

Le leadership des dirigeants provinciaux et municipaux est indispensable, car la réalisation de progrès réguliers et mesurables en matière de construction de logements dépend aussi de l’accélération de l’obtention des permis et de l’aménagement des infrastructures.

Technologie et IA

Un effort national visant à construire des infrastructures et des actifs physiques ne peut occulter le besoin d’innover et de stimuler la croissance de la productivité dans l’ensemble de l’économie, notamment grâce à la technologie, à la numérisation et à l’IA.

De même, nos préoccupations à l’égard du commerce des marchandises en réponse aux mesures douanières américaines ne doivent pas éclipser les secteurs des services (y compris le secteur public) et la valeur des investissements dans les actifs incorporels, notamment la propriété intellectuelle et les données, pour notre sécurité économique et nationale.

En réalité, l’expansion continue des grandes entreprises technologiques américaines ainsi que l’émergence rapide de la Chine en tant que puissance d’innovation dans une série de technologies stratégiques représentent pour notre souveraineté et notre prospérité un défi tout aussi existentiel, sinon tout aussi immédiat, que les droits de douane du président Trump.

La cheville ouvrière : l’attraction et la mobilisation de capitaux privés

Le Canada n’est pas le seul pays qui cherche à améliorer sa sécurité économique et nationale. Il est en concurrence avec d’autres pays pour l’attraction et la réalisation des investissements qui seront dirigés et financés en grande majorité par le secteur privé.

Le premier ministre a déclaré sans équivoque que le Canada n’est pas à vendre. Cependant, le Canada est ouvert aux affaires, ce qui doit être communiqué non seulement par le gouvernement fédéral, mais aussi par les provinces, les territoires, les chefs des communautés autochtones et les chefs d’entreprise.

Une politique structurelle (dans une large mesure, une réglementation saine et efficace) doit être le principal instrument de soutien à l’investissement privé et à la prise de risque.

Compte tenu des restrictions budgétaires, les gouvernements doivent utiliser judicieusement leurs ressources et leurs bilans. La volonté politique de construire et de débloquer des investissements risque d’attirer de nombreuses propositions dont l’analyse de rentabilité est incertaine et qui visent à obtenir d’importantes subventions publiques. Les gouvernements doivent répondre à ces propositions selon des principes et de façon cohérente, disciplinée et coordonnée.

Une responsabilité fondamentale accentuée dans un monde incertain : la viabilité des finances publiques

Les gouvernements du monde entier subissent une série de pressions budgétaires dans une période de bouleversements mondiaux, de faible croissance économique et de tensions politiques. En 2024, la dette brute des administrations publiques dépassait les 100 billions de dollars américains, soit 92 % du PIB mondial. Elle s’établissait à 64 % avant la crise financière mondiale de 2007 à 2009.

Entre-temps, le coût de la dette publique a augmenté. Après une période de baisse des taux des obligations à 30 ans, presque nuls juste avant la COVID, en 2020, les gouvernements paient désormais un coût plus élevé de refinancement des dettes arrivant à échéance ou d’émission de nouvelles obligations.

Compte tenu de l’augmentation de la dette en proportion du PIB et de la hausse des frais d’intérêt, les gouvernements, notamment ceux du Canada, affectent une plus grande part de leurs revenus au service de la dette.

Les récentes hausses des rendements des bons du Trésor américain et une rétrogradation de la note des États-Unis à titre d’emprunteur souverain par Moody’s ont rappelé l’exposition des gouvernements à l’appréciation du risque par le marché.

Le Canada fait bonne figure dans certaines comparaisons budgétaires à l’échelle internationale. Sa dette publique nette (c’est-à-dire sa dette publique moins ses actifs financiers et non financiers) en proportion du PIB figure parmi les plus faibles des économies avancées.

Toutefois, le ratio de la dette publique brute du Canada se situe dans la moyenne des économies avancées. Ainsi, l’exposition du Canada aux marchés de la dette (nos emprunts annuels visant à refinancer notre dette publique et à financer nos déficits) est proportionnellement comparable à celle des pays homologues.

Dans un monde très incertain, les gouvernements doivent examiner attentivement la viabilité des finances publiques. En l’absence d’une discipline budgétaire stricte, la trajectoire de la dette peut rapidement devenir insoutenable : la dette peut alors croître plus vite que le PIB, les frais d’intérêt accaparer une part croissante des revenus publics, et l’accès à de nouveaux financements devenir plus difficile et plus coûteux.

Ce printemps, le gouvernement du Canada a décidé de ne pas déposer de mise à jour budgétaire ni de budget.

Le ministre fédéral des Finances devra composer avec de nombreuses pressions budgétaires au cours des prochains mois et des prochaines années. La pression la plus importante réside dans la hausse des dépenses militaires afin qu’elles dépassent largement 1,76 % du PIB d’ici 2030, soit le niveau de dépenses prévu dans le dernier budget.

Le discours du Trône a affirmé la volonté du gouvernement de réduire ses dépenses pour permettre une croissance de l’investissement par les Canadiens. Afin d’instaurer une discipline budgétaire, le gouvernement prévoit de limiter la croissance des dépenses de fonctionnement à moins de 2 % par année en plafonnant la taille de la fonction publique, en éliminant les doubles emplois et en misant sur la technologie, y compris l’IA, pour améliorer la productivité du secteur public.

Ces mesures vont dans la bonne direction. Toutefois, elles ne suffiront pas à atteindre ce qui est généralement considéré comme un indicateur de la viabilité budgétaire à moyen terme, à savoir une baisse du ratio dette fédérale/PIB.

Le gouvernement a exclu toute réduction des principaux transferts aux provinces, aux territoires ou aux particuliers. Pour réduire le ratio de la dette au fil du temps, nous pensons qu’il faudra procéder à des compressions substantielles dans les dépenses de programmes fédéraux.

En nous fondant sur des hypothèses prudentes, nous estimons qu’une réduction progressive du ratio dette fédérale/PIB exigera des économies permanentes d’environ 15 % à 20 % des dépenses de programmes non militaires dans l’horizon de planification budgétaire, soit de 30 à 45 milliards de dollars canadiens par an en continu.

Il s’agit d’un effort important, mais beaucoup moins draconien que l’assainissement des finances publiques entrepris au milieu des années 1990.

Un examen rigoureux des programmes fédéraux pour éliminer ceux qui ne sont ni essentiels ni efficaces donnerait aux ministres ainsi qu’à une fonction publique rationalisée la marge de manœuvre nécessaire pour se concentrer sur les responsabilités clés de l’État et la prestation efficiente d’un ensemble restreint de priorités.

Fait important, un plan budgétaire viable peut intégrer des emprunts plus élevés destinés à financer des investissements publics dans des actifs financiers ou non financiers, à condition que ceux-ci génèrent des bénéfices concrets et des flux de revenus futurs. Dans certains cas, cette approche peut aussi favoriser un effet de levier en mobilisant davantage de capitaux privés.

Pour utiliser au mieux les bilans publics et optimiser la gestion des grandes infrastructures, comme les routes et les ponts, les gouvernements fédéral et provinciaux devraient attacher plus d’importance à leur tarification. Une telle approche permettrait de transférer une plus grande part des coûts payés par les contribuables vers les usagers et favoriserait un recours accru aux partenariats public-privé.

Pour dégager du capital destiné aux nouveaux investissements publics, les gouvernements devraient également envisager la vente ou la location à long terme d’actifs existants, comme les grands terminaux aéroportuaires, qui génèrent des revenus stables et peuvent représenter une proposition d’affaires attrayante à long terme pour les investisseurs institutionnels.