Comme nous l’expliquons dans notre récent aperçu de
La Russie est devenue Membre de l’OMC en 2012 – la dernière grande économie à l’avoir fait – après 18 ans de négociations complexes et parfois difficiles. L’accession à l’OMC a donné à la Russie une place convoitée à la table commerciale multilatérale et la promesse d’un nouveau niveau d’intégration dans l’économie mondiale. L’accession à l’OMC promettait une augmentation majeure des exportations russes de biens et de services, ainsi qu’un afflux d’investissements étrangers. En tant que Membre de l’OMC, la Russie jouit du droit au traitement de la nation la plus favorisée (NPF) dans ses relations commerciales internationales, ce qui signifie que les exportations russes bénéficient du même traitement réglementaire et tarifaire accordé aux produits des autres Membres de l’OMC, et que ses fournisseurs de services bénéficient d’un accès non discriminatoire aux marchés dans plusieurs secteurs. Avec l’accession à l’OMC, la Russie a également obtenu automatiquement le droit de contester les actions d’autres Membres de l’OMC devant un groupe spécial de règlement des différends de l’OMC lorsque la Russie considérait que ces Membres avaient violé leurs obligations dans le cadre de l’OMC.
Il n’est pas encore clair quelles sanctions la Russie contestera; l’annonce rapportée par Dmitry Birichevsky, Directeur du Département de la coopération économique au ministère russe des Affaires étrangères, fait référence à la contestation de « ces restrictions commerciales qui ont été adoptées en violation des règles et normes de l’Organisation [de l’OMC] ». De plus, il y a un certain nombre de mesures que la Russie doit prendre avant d’en arriver à la phase de litige. Il s’agit notamment de la tenue de consultations obligatoires avec les Membres de l’OMC mis en cause en vue de régler les revendications. Si le règlement n’est pas atteint (ce qui est probable), la Russie doit alors demander l’établissement de groupes spéciaux de règlement des différends par l’Organe de règlement des différends de l’OMC, un comité de l’OMC composé des 164 Membres de l’OMC. Cela prendra du temps (plusieurs semaines) mais ce ne sera pas problématique; l’établissement d’un groupe spécial est automatique à condition que certaines conditions soient remplies. Une fois établis, les groupes spéciaux d’experts (trois par différend) doivent être composés d’un commun accord entre la Russie et les autres parties au différend ou, s’ils ne parviendront pas à s’entendre sur la composition (ce qui est probable), le Directeur général de l’OMC composera les groupes spéciaux.
Ces étapes ensemble sont susceptibles de prendre plusieurs mois. D’ici là, le paysage géopolitique pourrait avoir considérablement changé et l’utilisation, l’étendue et l’impact des sanctions économiques pourraient très bien avoir changé. La Russie devrait décider si elle souhaite poursuivre la phase de litige des différends, qui implique des échanges de communications juridiques écrites et des auditions à Genève devant les groupes d’experts. Si la Russie poursuit les contestations judiciaires après que des groupes spéciaux ont été établis et composés, il faudra un an ou plus avant que les décisions des groupes d’experts ne soient rendues.
M. Birichevsky a fait observer que la Russie avait « suffisamment d’expérience dans la défense de [ses] intérêts à l’OMC ». En fait, la Russie a été un acteur actif dans le système de règlement des différends de l’OMC, participant à plus de 100 affaires jusqu’à présent. La plupart ont été en tant que « tierce partie », où les Membres de l’OMC participent en tant que partie intéressée plutôt qu’en tant que plaignant ou défendeur. Mais elle a également joué un rôle plus actif : la Russie a intenté huit contestations judiciaires (quatre contre l’UE, deux contre les États-Unis et deux contre l’Ukraine) et a répondu à 11 (six par l’UE, trois par l’Ukraine, une par le Japon, une par les États-Unis).
Si la Russie va de l’avant avec sa proposition de contestation des sanctions économiques à l’OMC, il est prudent de supposer que les mesures du Canada seront parmi celles qui seront contestées. Comme il est indiqué dans notre blogue (voir le lien ci-dessus), le Canada a pris diverses mesures contre la Russie. Il a été l’un des premiers pays à supprimer le droit de la Russie au traitement tarifaire NPF, ce qui a conduit à l’imposition d’un droit d’importation de 35 pour cent sur pratiquement toutes les marchandises originaires de Russie. De plus, le Canada a interdit les importations et les exportations en provenance de certaines régions de l’Ukraine contrôlées par la Russie, interdit l’acquisition de services financiers liés au tourisme dans ces régions, interdit certains investissements et transactions financières connexes, interdit l’importation, l’achat et l’acquisition de produits pétroliers en provenance de la Russie, mis en place une zone d’exclusion aérienne pour les aéronefs russes dans l’espace aérien canadien et fermé les eaux territoriales canadiennes à la Propriété russe, les navires battant pavillon ou affrétés. Le Canada a également gelé les avoirs d’une longue liste de personnes et d’entités russes et bloqué des transactions avec elles, imposé des sanctions à la banque centrale russe et coopéré avec d’autres pays pour bloquer l’accès de certaines banques russes au système de messagerie interbancaires SWIFT. D’autres mesures pourraient être prises prochainement.
Le commerce entre le Canada et la Russie n’est pas négligeable : la valeur totale des importations canadiennes en provenance de la Russie s’élevait à 1,19 milliard de dollars américains en 2020. Près d’un quart étaient constitués de combustibles minéraux, d’huiles et de cires. Notamment, 10 % des importations d’engrais du Canada proviennent de la Russie. Quant aux exportations canadiennes vers la Russie, elles ont totalisé 617 millions de dollars américains en 2020, dont le tiers comprenait des réacteurs nucléaires, des machines, des appareils mécaniques et des chaudières. Les hélicoptères et les avions, les engins spatiaux et les machines agricoles figuraient également en bonne place.
Plusieurs des actions du Canada contre la Russie seront probablement contestées, y compris la levée du traitement NPF (une pierre angulaire des règles de l’OMC) et l’imposition de droits de douane supérieurs aux taux consolidés, l’interdiction de certaines importations et exportations, l’interdiction de l’acquisition de certains services et l’interdiction de l’accès aux eaux territoriales canadiennes. D’autres mesures, comme celles qui ciblent les institutions financières et SWIFT le système de messagerie, et l’imposition d’une zone d’exclusion aérienne dans l’espace aérien canadien, pourraient échapper à l’examen de l’OMC, car elles pourraient ne pas être couvertes par les règles de l’OMC.
Il apperdviendrait à la Russie, en tant que plaignante, de s’acquitter de la responsabilité de démontrer toute violation alléguée de l’OMC pour chaque mesure qu’elle choisit de contester. Si la Russie avait gain de cause dans sa ou ses contestations judiciaires, toute mesure jugée contraire aux obligations dans le cadre de l’OMC devrait être retirée. À défaut de le faire, la Russie pourrait prendre des mesures de rétorsion contre le Canada, comme l’imposition de droits de douane très élevés sur les exportations canadiennes vers la Russie ou l’interdiction pour les fournisseurs de services canadiens d’accéder au marché russe. Bien que la Russie puisse être en mesure de présenter une contestation défendable à l’égard de certaines des mesures imposées, des décisions antérieures de l’OMC semblent suggérer que le Canada serait en mesure de contrer avec de solides moyens de défense juridiques.
L’article XXI du GATT de 1994 (et les dispositions correspondantes d’autres Accords de l’OMC) permet aux Membres de l’OMC de justifier les mesures prises en violation des obligations dans le cadre de l’OMC si les conditions énoncées dans la disposition existent. Appelé « exception relative à la sécurité », l’article XXI a été rarement invoqué au cours des plus de 25 années de règlement des différends à l’OMC. La partie pertinente se lit comme suit :
Aucune disposition du présent accord ne peut être interprétée ... de manière à empêcher un [Membre de l’OMC] de prendre toute mesure qu’il juge nécessaire à la protection de ses intérêts essentiels en matière de sécurité ... prise en temps de guerre ou dans toute autre situation d’urgence dans les relations internationales.
En particulier, la Russie a été le premier Membre de l’OMC à invoquer avec succès l’article XXI en réponse à une contestation judiciaire intentée par l’Ukraine. En 2016, l’Ukraine a contesté les restrictions imposées par la Russie sur le trafic en transit par route et par rail depuis l’Ukraine en passant par la Russie et à destination du Kazakhstan et de la République kirghize. L’Ukraine a fait valoir que les restrictions violaient les règles du GATT sur la liberté de transit énoncées à l’article V du GATT.
S’appuyant sur le moyen de défense fondé sur la sécurité au titre de l’article XXI, la Russie a affirmé qu’elle avait pris les mesures « [d]ans la réponse à l’urgence dans les relations internationales qui s’est produite en 2014 et qui présentait des menaces pour les intérêts essentiels de la Fédération de Russie en matière de sécurité ». La Russie a fait valoir en outre que l’article XXI était à son avis et que, par conséquent, une fois que la Russie avait invoqué l’exception, le groupe spécial de règlement des différends de l’OMC ne pouvait pas enquêter sur l’invocation de l’exception ou des mesures contestées. (Les États-Unis ont déposé une communication d’accord avec la Russie sur le caractère auto-juge de l’exception, tandis que plusieurs autres Membres de l’OMC, y compris le Canada, ont rejeté l’interprétation de la Russie.)
Le groupe spécial de règlement des différends dans cette affaire a été le premier à interpréter le moyen de défense fondé sur la sécurité. Elle n’était pas d’accord avec l’affirmation de la Russie selon laquelle l’article XXI était auto-jugeant. Toutefois, il a conclu que, bien que les mesures prises par la Russie pour restreindre le trafic en transit auraient été incompatibles avec ses obligations dans le cadre de l’OMC si elles avaient été prises « en temps normal », les mesures étaient justifiées au titre de l’article XXI.
Le Groupe spécial a affirmé qu’il appartient à chaque Membre de l’OMC de définir pour lui-même ce qu’il considère comme « ses intérêts essentiels en matière de sécurité », à condition qu’il le fasse de bonne foi et n’invoque pas l’article XXI comme moyen de se soustraire à ses obligations commerciales internationales. Elle exigeait également que les mesures prises pour protéger ces intérêts ne soient pas si éloignées ou sans rapport avec la « guerre ou toute autre situation d’urgence dans les relations internationales » qu’il serait peu plausible que les mesures soient prises pour protéger ces intérêts.
Bien que la Russie ait été vague dans l’articulation de la situation qui a conduit à l’imposition des mesures de transit, déclarant qu’elle souhaitait « garder les questions telles que les guerres, les insurrections, les troubles, les conflits internationaux en dehors du champ d’application de l’OMC qui n’est pas conçu pour la résolution de ces crises et des questions connexes », le groupe spécial a conclu que la situation entre la Russie et l’Ukraine de 2014 à 2016 constituait une « urgence dans les relations internationales » à l’intérieur le sens de l’article XXI. Pour en arriver à cette conclusion, le groupe d’experts a fait référence à l’annexion de la Crimée et au conflit militaire dans l’est de l’Ukraine ainsi qu’à la résolution 71/205 de l’Assemblée générale des Nations Unies, qui a caractérisé la situation entre l’Ukraine et la Russie comme impliquant un conflit armé. Le groupe d’experts a également cité le fait que les relations entre l’Ukraine et la Russie s’étaient détériorées à un point tel qu’elles préoccupaient la communauté internationale et a noté que plusieurs pays avaient imposé des sanctions contre la Russie en relation avec la situation. Le Groupe spécial a constaté qu’il y avait une corrélation claire entre les mesures prises et l’urgence dans les relations internationales et a décidé que la Russie avait satisfait aux conditions de l’article XXI.
La seule autre décision de l’OMC sur l’applicabilité du moyen de défense fondé sur la sécurité concernait la contestation par le Qatar en 2018 des mesures prises par l’Arabie saoudite concernant la protection des droits de propriété intellectuelle. Dans le cadre d’une politique générale visant à empêcher toute forme d’interaction avec des ressortissants qataris, l’Arabie saoudite a refusé aux ressortissants qatariens l’accès à des recours civils devant ses tribunaux, notamment en empêchant les cabinets d’avocats de représenter des entités basées au Qatar qui cherchent à faire respecter leurs droits de propriété intellectuelle (en particulier dans ce cas, une société de sport contestant la distribution et la diffusion non autorisées de son contenu multimédia sous licence en Arabie saoudite). L’Arabie saoudite a invoqué avec succès l’article 73 de l’Accord de l’OMC sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (l’équivalent de l’article XXI du GATT de 1994) en ce qui concerne certaines de ses mesures contestées.
Dans l’affaire Qatari, le Groupe spécial a conclu qu’il existait « une situation de tension ou de crise accrue » suffisante pour établir une « situation d’urgence dans les relations internationales » au sens de l’article 73. Le groupe d’experts a souligné la rupture des relations diplomatiques avec le Qatar entre l’Arabie saoudite et plusieurs pays, le caractère « grave et grave de la détérioration et de la rupture des relations » entre le Qatar et l’Arabie saoudite, et bien qu’il n’ait pas pris position à leur sujet, les allégations de l’Arabie saoudite selon lesquelles le Qatar soutenait le terrorisme et s’ingère dans les affaires intérieures d’autres pays. Il a également estimé qu’il n’était pas invraisemblable que les mesures contestées, qui faisaient partie d’une politique parapluie interdisant l’interaction entre l’Arabie saoudite et le Qatar, aient été prises par l’Arabie saoudite afin de protéger ses intérêts essentiels déclarés en matière de sécurité , à savoir les dangers du terrorisme et de l’extrémisme pour son peuple et son territoire. Ainsi, le Groupe spécial a constaté que, bien que les mesures soient incompatibles avec les obligations de l’Arabie saoudite dans le cadre de l’OMC, elles étaient justifiées au titre de l’article 73.
Si la Russie contestait les mesures prises par le Canada en réponse à l’opération militaire de la Russie en Ukraine, y compris l’élimination du traitement NPF et des prohibitions à l’importation et à l’exportation, les conclusions des deux seules décisions des groupes spéciaux de l’OMC à ce jour portant sur l’exception relative à la sécurité donnent à penser que le Canada pourrait satisfaire aux conditions de l’exception et ainsi justifier ses mesures.
Premièrement, le Canada pourrait s’appuyer, entre autres, sur le
Comme on l’a mentionné plus haut, si la Russie poursuivait son intention de contester les sanctions économiques à l’OMC, il faudrait plusieurs mois pour établir et composer un groupe spécial de règlement des différends et atteindre la phase de litige. D’ici là, la situation géopolitique et le paysage des sanctions pourraient bien avoir changé Toutefois, étant donné la gravité de la situation actuelle et les retombées inévitables à travers le monde en termes de crise humanitaire en développement et de graves implications économiques et politiques, il est peu probable que les choses soient revenues d’ici là à ce que le groupe spécial de l’OMC dans le différend entre la Russie et l’Ukraine a appelé des « temps normaux ». Des mesures économiques et autres nouvelles ou continues peuvent être nécessaires. Par conséquent, une contestation de l’OMC par la Russie ne serait pas nécessairement éliminée avec le temps.
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