La Commission des valeurs mobilières de l’Ontario (CVMO) a traditionnellement été considérée par la Cour divisionnairede l’Ontario 1 comme un tribunal administratif spécialisé ayant droit à une grande déférence dans les procédures d’appel et de contrôle judiciaire. En ce qui concerne cette approche fondée sur la déférence, la Cour divisionnaire examinerait les décisions de la CVMO selon une norme de contrôle fondée sur le « caractère raisonnable » – la Cour suivrait l’approche de l’arrêt Dunsmuir et s’en remettrait à la CVMO à condition que la décision s’inscrive dans un éventail de résultats raisonnables. D’un point de vue pratique, cela signifiait qu’il était très difficile de contester avec succès une décision de la CVMO pour des motifs juridiques de fond.
Mais la récente décision de la Cour divisionnaire dans l’affaire Quadrexx Hedge Capital Management Ltd. c. CVMO, 2020 ONSC 4392, a clarifié que les appels prévus par la loi de la CVMO ne seront plus automatiquement examinés selon une norme de contrôle de déférence. En appliquant le cadre énoncé dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65 (la récente décision fondamentale de la Cour suprême du Canada sur le droit administratif), la Cour divisionnaire a statué que les appels prévus par la loi des décisions de la CVMO seront maintenant examinés en fonction des normes de contrôle d’appel. Selon cette approche, les questions de droit feront l’objet d’une norme de contrôle de la « décision correcte »; et les questions de fait ou les questions mixtes de fait et de droit feront l’objet d’une norme de contrôle de l'« erreur manifeste et dominante ». En dernière analyse, la décision de la Cour divisionnaire suivant la norme Vavilov signale non seulement une augmentation importante probable des chances d’un appel réussi sur des questions de droit, mais aussi une augmentation potentielle du nombre d’appels des décisions de la CVMO.
Avant la décision de la Cour suprême dans l’affaire Vavilov, l’approche qui régissait la détermination de la norme de contrôle en matière de prise de décisions administratives était l’approche énoncée dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9. L’approche de l’arrêt Dunsmuir s’appliquait à la fois au contrôle judiciaire et aux appels prévus par la loi des décideurs administratifs.
Le cadre de l’affaire Dunsmuir énonçait certaines catégories de décisions administratives qui seraient passibles d’une norme de contrôle du « caractère raisonnable » et d’un groupe beaucoup plus limité de catégories qui attireraient une norme de contrôle de la « décision correcte ». Par exemple, une norme de contrôle fondée sur le « caractère raisonnable » s’appliquerait de façon présumée lorsque le décideur administratif interprète ou applique une disposition de sa « loi constitutive » ou d’une loi étroitement liée aux fonctions du tribunal. Lorsque la question soulevée n’en faisait pas partie des catégories de révision précédemment reconnues, la cour de révision effectuerait une « analyse de la norme de contrôle » (parfois appelée l’approche « pragmatique et fonctionnelle ») et soupeserait divers facteurs pertinents pour déterminer la norme de contrôle. Il s’agissait notamment de l’objet du tribunal administratif; la nature de la question en cause; et l’expertise relative du tribunal.
Le cadre de l’affaire Dunsmuir accordait beaucoup d’importance à l’expertise relative du tribunal administratif pour déterminer la norme de contrôle appropriée. Étant donné que les commissions provinciales des valeurs mobilières étaient considérées comme des tribunaux administratifs hautement spécialisés, cela a invariablement mené à l’examen des décisions des commissions provinciales des valeurs mobilières selon une norme de contrôle fondée sur la déférence et le « caractère raisonnable ». 2
Il est important de noter que le cadre de l’arrêt Dunsmuir s’appliquait même lorsqu’un droit d’appel prévu par la loi était prévu par la décision du tribunal administratif. L’existence d’un droit d’appel prévu par la loi ou d’une clause privative a été considérée comme un seul facteur pour déterminer la norme de contrôle appropriée. Le résultat essentiel de cette approche a été que, bien que l’article 9 de la Loi sur les valeurs mobilières,
Dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême a abandonné le cadre de « l’approche pragmatique et fonctionnelle » énoncé dans l’arrêt Dunsmuir en faveur d’une analyse plus simple de la norme de contrôle. En particulier, l’arrêt Vavilov a introduit une simple présomption de contrôle du « caractère raisonnable » pour tous les processus décisionnels administratifs, qui pourrait être réfutée dans certaines circonstances précises. Il est important de noter que l’une de ces exceptions était que la présomption de contrôle du caractère raisonnable serait réfutée lorsque le législateur prévoyait un droit d’appel prévu par la loi des décisions administratives.
Selon l’approche de l’affaire Vavilov, lorsqu’il existe un droit d’appel prévu par la loi, les décisions administratives sont examinées selon la norme de contrôle traditionnelle en appel, qui établit une distinction entre les questions de droit et les questions de fait ou mixtes de fait et de droit. La norme de contrôle de la « décision correcte » s’applique maintenant aux questions de droit (et aux questions mixtes de fait et de droit lorsqu’il existe une question de droit ou de principe « extricable »). Selon la norme de la décision correcte, la cour de révision se demande si la décision est « correcte », c’est-à-dire si la cour de révision aurait rendu la même décision que le tribunal administratif, si on lui avait posé la question en première instance? Une norme plus déférente d'« erreur manifeste et dominante » s’appliquera désormais aux questions de fait et aux questions mixtes de fait et de droit. Selon cette norme de contrôle, le demandeur doit établir que le tribunal administratif a commis une erreur qui est à la fois « facilement ou clairement visible » en fonction de la preuve dont il disposait et qui détermine le résultat atteint par le tribunal administratif.
Le paragraphe 9(1) de la Loi sur les valeurs mobilières prévoit un droit d’appel prévu par la loi contre les décisions finales de la CVMO :
Une personne ou une entreprise directement touchée par une décision finale de la Commission, autre qu’une décision en vertu de l’article 74, peut interjeter appel devant la Cour divisionnaire dans les trente jours suivant la dernière en date de la prise de la décision finale ou de la publication des motifs de la décision finale. 4
L’approche Vavilov suggérait que les appels prévus par la loi des décisions de la CVMO devraient être examinés selon une norme de contrôle en appel. Cette approche a en effet été confirmée en fin de compte par la Cour divisionnaire dans l’affaire Quadrexx, qui a été la première décision d’appel à appliquer le cadre Vavilov aux appels prévus par la loi de la CVMO. À la suite de Quadrexx, la norme de contrôle du « caractère raisonnable » ne s’appliquera plus aux appels des décisions de la CVMO. Au lieu de cela, une norme de contrôle de la « décision correcte » s’appliquera à toutes les questions de droit, y compris les questions d’interprétation des lois relatives à la Loi sur les valeurs mobilières et aux instruments nationaux et règlements connexes, ainsi qu’à d’autres questions qui posent une question de droit extricable. D’autre part, la norme de contrôle de l'« erreur manifeste et dominante » s’appliquera à toutes les conclusions de fait et à toutes les décisions mixtes de fait et de droit formulées par la CVMO.
Fait crucial, ces normes de contrôle en appel s’appliqueront même si la question faisant l’objet de l’appel porte sur l’expertise spécialisée de la CVMO en la matière. Par conséquent, la portée de l’intervention judiciaire est beaucoup plus grande sur les questions de droit (et sur les questions mixtes de fait et de droit lorsqu’il y a une question de droit ou de principe « extricable »). Notamment, la Cour divisionnaire a également confirmé que les normes de contrôle en appel ne sont pas écartées ou modifiées par le paragraphe 9(5) de la Loi sur les valeurs mobilières, qui restreint le pouvoir de réparation d’un tribunal qui examine une décision de la CVMO. Par conséquent, les décisions de la CVMO ne seront pas examinées différemment de tout autre décideur administratif assujetti à un droit d’appel prévu par la loi.
La décision de la Cour divisionnaire dans l’affaire Quadrexx – qui applique la décision de la Cour suprême dans l’affaire Vavilov – est susceptible d’avoir des répercussions importantes pour les participants au marché des capitaux et les parties aux procédures devant la CVMO :
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