Écrit par Sharon Singh, Radha Curpen, Brad Gilmour and Sean Assie

Le 3 décembre 2020, le ministre fédéral de la Justice, David Lametti, a déposé le projet de loi C-15, Loi concernant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Le projet de loi fait suite à l’engagement du Parti libéral du Canada de déposer un projet de loi pour mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) au cours de la première année d’un nouveau mandat.

Le projet de loi, qui ne compte que sept articles, est fondé sur le projet de loi d’initiative parlementaire C-262, qui a été adopté à la Chambre des communes, mais qui est mort au Feuilleton au Sénat en juin 2019. En résumé, le projet de loi exigerait que le gouvernement fédéral, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, :

• prendre toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que les lois du Canada sont conformes à la DNUDPA;
• préparer et mettre en œuvre un plan d’action pour atteindre les objectifs de la DNUDPA; et
• déposer un rapport annuel sur les progrès réalisés pour harmoniser les lois du Canada et sur le plan d’action.

Cette mise à jour :

• contient un aperçu de la DNUDPA;
• discute du projet de loi;
• résume les principales similitudes et différences entre le projet de loi, son prédécesseur, le projet de loi C-262, et son homologue provincial, la Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act (DRIPA); et
• examine les répercussions du projet de loi.

Comme dans le cas du projet de loi C-262, le projet de loi laisse de nombreuses questions sans réponse; son introduction a des implications importantes. Le gouvernement fédéral a également lancé un nouveau site Web sur le projet de loi.

DNUDPA : Un bref aperçu

La DNUDPA se compose de 46 articles qui énoncent des normes pour les droits des peuples autochtones du monde entier. La DNUDPA a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies en septembre 2007. La DNUDPA souligne les droits des Autochtones à protéger leur culture, leur identité, leur religion, leur langue, leur santé, leur éducation et leur communauté.

La DNUDPA est une déclaration, et non un traité ou une convention.

Le texte de la DNUDPA explique qu’elle a été proclamée comme « une norme de réalisation à poursuivre dans un esprit de partenariat et de respect mutuel ». Par conséquent, la « mise en œuvre » de la DNUDPA nécessite une interprétation approfondie pour déterminer comment la DNUDPA peut être reflétée dans les lois qui touchent aux nombreux domaines couverts par la DNUDPA et peut changer le cours de la politique gouvernementale dans ces domaines.

Consultez notre blogue précédent sur la DNUDPA, British Columbia’s UNDRIP Legislation—A Framework to Advance Reconciliation.

Le projet de loi

Le projet de loi s’appuie sur le préambule du projet de loi C-262 avec des inclusions subtiles et importantes, telles que :

• la reconnaissance par le gouvernement du Canada que toutes les relations avec les peuples autochtones doivent être fondées sur la reconnaissance et la mise en œuvre du droit inhérent à l’autodétermination, y compris le droit à l’autonomie gouvernementale;
• l’engagement du gouvernement du Canada à explorer, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, les mesures liées à la surveillance, aux recours ou aux recours ou d’autres mesures de responsabilisation qui contribueront à l’atteinte des objectifs de la DNUDPA;
• La reconnaissance par le gouvernement du Canada que les gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux ont chacun la capacité d’établir leurs propres approches pour contribuer à la mise en œuvre de la DNUDPA en prenant diverses mesures qui relèvent de leur compétence; et
• l’affirmation de la DNUDPA comme source d’interprétation du droit canadien.

En plus du long préambule, le projet de loi a également :

• comprend une clause d’objet, stipulant que le but du projet de loi est d’affirmer que la DNUDPA est un instrument international universel des droits de la personne avec une application dans le droit canadien et de fournir un cadre pour la mise en œuvre de la DNUDPA par le gouvernement fédéral;
• définit les peuples autochtones du Canada comme ayant le sens que leur attribuent les peuples autochtones du Canada au paragraphe 35(2) de la Loi constitutionnelle de 1982;
• reprend l’article 35 de la disposition de non-diminution de la Loi constitutionnelle de 1982 pour interpréter le projet de loi comme défendant les droits des peuples autochtones du Canada et non comme y abrogeant ou y dérogeant;  
• exige que le gouvernement, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones du Canada, prenne toutes les mesures pour s’assurer que les lois du Canada sont conformes à la DNUDPA;
• exige que le gouvernement, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones du Canada (et avec d’autres ministres fédéraux), prépare et mette en œuvre un plan d’action pour atteindre les objectifs de la DNUDPA; et
• exige que le ministre présente un rapport annuel à chaque chambre du Parlement sur les mesures nécessaires pour s’assurer que les lois du Canada sont conformes à la DNUDPA et sur la préparation et la mise en œuvre du plan d’action.

Contrairement au projet de loi C-262, le projet de loi précise les mesures que le plan d’action doit comprendre, à savoir les mesures suivantes :

• lutter contre les injustices, lutter contre les préjugés et éliminer toutes les formes de violence et de discrimination, y compris la discrimination systémique, à l’égard des peuples autochtones et des aînés, des jeunes, des enfants, des femmes, des hommes, des personnes handicapées, des personnes de diverses identités de genre et des personnes bidirectionnelles;
• promouvoir le respect et la compréhension mutuels ainsi que de bonnes relations, y compris par l’éducation aux droits de l’homme;  
• liés au suivi, à la surveillance, aux recours ou aux recours ou à d’autres mesures de responsabilisation en ce qui concerne la mise en œuvre de la DNUDPA; et
• liés à la surveillance de la mise en œuvre du plan et à l’examen et à la modification du plan.

Le projet de loi exige que la préparation du plan d’action soit achevée dès que possible, mais au plus tard trois ans après la date d’entrée en vigueur de cet article.

À l’instar du projet de loi C-262, le projet de loi ne précise pas à quoi ressembleront les mesures de mise en œuvre et si le gouvernement prévoit mettre en œuvre tous les aspects de la DNUDPA, et ne clarifie pas certains des termes ambigus contenus dans le projet de loi C-262, y compris le paragraphe 2(3) du projet de loi qui stipule que rien dans le projet de loi ne doit être interprété comme retardant l’application de la DNUDPA dans la loi canadienne.

Le rapport annuel sera renvoyé de façon permanente au comité de chaque chambre du Parlement désigné ou établi pour examiner les questions relatives aux peuples autochtones. Après le dépôt du rapport, le ministre doit le rendre public.

Le projet de loi et la DRIPA

La DRIPA contient des caractéristiques similaires au projet de loi. Par exemple, la DRIPA exige :

• le gouvernement de « prendre toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que les lois de la Colombie-Britannique sont conformes à la Déclaration ». Il stipule également ce qui suit : « Rien dans la présente loi ne doit être interprété comme retardant l’application de la Déclaration aux lois de la Colombie-Britannique »;
• le gouvernement, lors de la mise en œuvre de la Loi, de tenir compte de la diversité des peuples autochtones de la Colombie-Britannique, en particulier les langues, les cultures, les coutumes, les pratiques, les droits, les traditions juridiques, les institutions, les structures de gouvernance, les relations avec les territoires et les systèmes de connaissances distincts des peuples autochtones de la Colombie-Britannique;
• le gouvernement, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones de la Colombie-Britannique, à préparer et à mettre en œuvre un plan d’action pour atteindre les objectifs de la DNUDPA; et
• le ministre, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones de la Colombie-Britannique, de rendre compte chaque année des progrès réalisés dans la mise en œuvre des mesures pour s’assurer que les lois de la Colombie-Britannique sont conformes à la DNUDPA et atteignent les objectifs énoncés dans le plan d’action.

Le tableau ci-dessous résume ces différences :

Projet de loi : Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (Federal)	Contains a purpose clause	✓	✓
Consistance entre toutes les lois de la juridiction et la DNUDPA	✓	✓
Création d’un plan d’action	✓	✓
Préparation et dépôt du plan d’action au parlement/ à l’assemblée législative	✓	✓
Mesures que le plan d’action doit contenir	✓
Rapport à l’assemblée législative sur la mise en œuvre du plan d’action	✓	✓
Clause permettant au gouvernement de conclure des accords de prise de décision avec les organes directeurs autochtones		✓

 

Documents de communication du gouvernement fédéral

À l’instar de la Colombie-Britannique, le gouvernement fédéral a publié des documents de communication, y compris des questions et réponses.

En ce qui concerne :

• ce qui est un consentement libre, préalable et éclairé, qui est souvent une source de controverse et auquel il est fait référence tout au long de la DNUDPA, le site Web indique que « [l]e consentement préalable et éclairé consiste à travailler ensemble en partenariat et dans le respect. Il ne s’agit pas pour les peuples autochtones d’avoir un droit de veto sur le processus décisionnel du gouvernement. À bien des égards, il reflète les idéaux qui sous-tendent la relation avec les peuples autochtones, en s’efforçant de parvenir à un consensus alors que les parties travaillent ensemble de bonne foi sur des décisions qui ont une incidence sur les droits et les intérêts des Autochtones. Il est important de comprendre le consentement libre, préalable et éclairé dans son contexte : différentes initiatives auront des répercussions différentes sur les droits des peuples autochtones. Le consentement préalable, libre et éclairé peut nécessiter des processus différents ou de nouvelles façons créatives de travailler ensemble pour assurer une participation significative et efficace à la prise de décisions »;  
• ce que le projet de loi signifie pour l’obligation de consulter existante, le site Web note que « [d]ans l’adoption par le Parlement, ce projet de loi ne modifierait pas l’obligation actuelle du Canada de consulter les groupes autochtones, ni d’autres exigences en matière de consultation et de participation énoncées dans d’autres lois comme la nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact. Cependant, il éclairerait la façon dont le gouvernement aborde la mise en œuvre de ses obligations légales à l’avenir »; et 
• comment le projet de loi affecte les provinces et les territoires, le site Web indique que le projet de loi « n’impose que des obligations au gouvernement fédéral ... Ce projet de loi est une source importante pour interpréter les lois provinciales et fédérales. En fait, les tribunaux provinciaux et fédéraux utilisent déjà la DNUDPA à cet égard.  

Les documents de communication du site Web ne sont pas juridiquement contraignants. Bien qu’ils répondent dans une certaine mesure aux questions soulevées au cours des consultations avec le gouvernement fédéral, ils en soulèvent beaucoup d’autres. 

Prochaines étapes

Pour que le projet de loi devienne loi, il doit passer de la première lecture à la deuxième lecture, à l’étape de l’étude en comité, à l’étape du rapport, à la troisième lecture, à l’étude et à l’adoption par le Sénat et, enfin, à la sanction royale. Des modifications pourraient être apportées au projet de loi au cours de ces étapes, même si nous prévoyons que ces changements ne seront pas substantiels.

Conséquences

Le projet de loi est censé être une loi habilitante, mais il impose d’importantes obligations au gouvernement fédéral et clarifie l’application de la DNUDPA en vertu de la loi canadienne. Il exigera que le gouvernement prenne d’autres mesures, y compris le dépôt d’une nouvelle loi ou la modification de la législation actuelle, pour s’assurer que les lois du Canada sont conformes à la DNUDPA. En Colombie-Britannique, le gouvernement a décrit une initiative législative semblable comme un exercice générationnel.

Malgré les documents de communication, le gouvernement ne reçoit pas suffisamment d’information sur :

• la façon dont la DNUDPA éclairerait les approches du gouvernement fédéral à l’échelle de la mise en œuvre de ses obligations légales à l’avenir;
• comment concilier toute différence entre les droits et obligations en vertu de la DNUDPA et les droits constitutionnels, les droits accordés en vertu de la législation sur les droits de la personne et les droits en vertu de la common law qui existe aujourd’hui, y compris, mais sans s’y limiter, les droits protégés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982;
• si le processus visant à respecter le consentement libre, préalable et éclairé énoncé dans la DNUDPA est le même que l’obligation de consulter et la vaste jurisprudence créée dans le cadre de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982;
• le processus par lequel le gouvernement collaborera avec les intervenants à l’élaboration du plan d’action et à la mise en œuvre de ses engagements en vertu du projet de loi; et
• le processus visant à s’assurer que les lois fédérales sont conformes à la DNUDPA.

L’incertitude sur des aspects importants du projet de loi et les intentions du gouvernement peuvent entraver, plutôt que de guider et d’aider à la mobilisation des peuples autochtones, par exemple pour les projets d’infrastructure ou de ressources. Cela peut également détourner les questions à une date ultérieure ou aux tribunaux. La discussion et le débat dans le processus parlementaire qui suivra peuvent aider à remplir le contexte nécessaire.

Bennett Jones continuera de surveiller le projet de loi, les consultations en cours et le processus d’examen parlementaire. Veuillez contacter les membres de notre Aboriginal Law ou ESG si vous avez des questions.