Écrit par Marie Buchinski and Stephanie Ridge

Le 20 mai 2020, la Commission de la Régie de l’énergie du Canada a rejeté une demande présentée par NOVA Gas Transmission Ltd. (NGTL) en vue d’obtenir l’autorisation d’abandonner des installations qui font partie du vaste réseau de pipelines et d’installations de NGTL en Alberta et en Colombie-Britannique.

NGTL a présenté la demande principalement en se fondant sur le fait que les installations à abandonner n’étaient plus économiques. Elle a soutenu que les péages pour les volumes contractuels n’étaient pas suffisants pour justifier la poursuite de l’exploitation et de l’entretien des installations, et que la poursuite de l’exploitation imposerait un fardeau indu à NGTL et à ses payeurs de tarifs, ce qui n’était pas dans l’intérêt public. Le Conseil n’était pas d’accord, concluant que la demande n’était pas dans l’intérêt public pour le moment et qu’il n’y aurait pas de fardeau indu pour NGTL ou ses payeurs de tarifs si la demande était refusée. La Commission a tiré les conclusions suivantes : 

• Critère de l’intérêt public : Le Conseil a confirmé que l’article 74 de la Loi sur l’Office national de l’énergie (maintenant le paragraphe 241(1) de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie) ne prescrit pas un critère que le Conseil doit appliquer pour déterminer s’il y a lieu d’accorder l’autorisation d’abandonner. Le Conseil a conclu que le critère est donc le critère de l’intérêt public.
• Résiliation du contrat : Dans les circonstances de la demande de NGTL, l’abandon des installations entraînerait un arrêt permanent du service, exigeant que les contrats existants soient transférés ou résiliés. Le Conseil a fait remarquer que ni lui ni son prédécesseur ne semblent avoir examiné une demande d’autorisation d’abandon qui est jumelée à la résiliation de contrats existants associés à des installations qui, selon le promoteur, ne sont plus économiques. Le Conseil a déclaré que les obligations de service en vertu des contrats entre parties commerciales ne sont pas absolues et qu’elles ne peuvent restreindre la capacité du Conseil de déterminer l’intérêt public. Toutefois, le Conseil a conclu qu’il était raisonnable dans les circonstances que les expéditeurs ne s’attendent généralement pas à ce que ngtl puisse résilier leurs contrats étant donné que les expéditeurs avaient des droits de renouvellement contractuel, que NGTL n’avait pas le droit explicite de résilier les contrats dans les circonstances et qu’il n’y avait pas d’antécédents établis de résiliation de ces droits par NGTL. Étant donné que les résiliations de contrat proposées étaient une question importante, elle devrait être surmontée par des éléments de preuve démontrant que l’abandon était dans l’intérêt public.
• Viabilit économiquey: Conformément à la jurisprudence de l’Office national de l’énergie, la Commission a considéré que la viabilité économique des actifs spécifiques (à eux seuls) était abandonnée. Le Conseil a déterminé que les considérations de viabilité économique doivent être équilibrées avec toute considération d’intérêt public.
• Fardeau indu : NGTL a soutenu que la poursuite de l’exploitation des installations qu’elle se proposait d’abandonner imposerait un fardeau indu à elle et à ses contribuables. Le Conseil a fait remarquer que NGTL n’a fourni aucune preuve de la façon dont ou quand il détermine le moment où une lacune n’est plus acceptable; comment la lacune par rapport à celles d’autres installations de NGTL; ou qu’elle a exploré d’autres arrangements de péage pour saisir une partie de la valeur du service, ce qui aurait pu réduire la charge.

Dans l’ensemble, en rejetant la demande d’autorisation d’abandon, le Conseil a estimé que la viabilité économique des installations particulières à abandonner était équilibrée avec toute considération d’intérêt public. Fait important, le Conseil a conclu que l’évaluation de la viabilité économique de NGTL était erronée en partie parce qu’elle ne tenait pas compte de façon significative de la valeur des services fournis par les installations à abandonner. De plus, bien que le Conseil n’ait pas été convaincu que le rejet de la demande entraînerait un fardeau indu pour NGTL ou ses payeurs de tarifs, il a également conclu que NGTL n’avait pas tenté de réduire le fardeau sur lui-même et ses expéditeurs, soulevant d’autres questions sur l’évaluation et le processus de NGTL qui ont mené à la demande d’autorisation d’abandon. En fin de compte, le Conseil n’était pas convaincu que l’abandon proposé était dans l’intérêt public pour le moment, mais il a laissé ouverte la possibilité pour NGTL de présenter une nouvelle demande d’abandon à l’avenir.

Compte tenu des préoccupations du Conseil à l’égard de la demande et des observations de NGTL selon lesquelles elle a non seulement d’autres installations plus petites sur le système ngtl avec des contrats restants qui répondent à certains des critères d’abandon de NGTL, mais que NGTL s’attend à ce que le nombre d’installations ayant des coûts d’intégrité importants par rapport aux revenus augmente au fil du temps, le Conseil a fortement encouragé NGTL à élaborer un processus plus efficace pour identifier et évaluer les installations pour ses futures demandes d’abandon lorsqu’il y a des questions telles que la résiliation de contrats et des répercussions potentiellement négatives sur les utilisateurs des installations. Le Conseil a fourni à NGTL neuf points d’orientation, suggérant que le processus de NGTL pour évaluer et identifier les installations à abandonner devrait :

• être menées de manière prévisible, transparente et équitable;
• assurer un traitement équitable des expéditeurs dans l’ensemble du système ngtl;
• répondre aux besoins, aux commentaires et aux préoccupations de toutes les parties touchées;
• tenir compte des répercussions relatives de l’abandon par rapport à la continuation du service sur toutes les parties touchées;
• examiner toutes les options pour réduire les déficits futurs de revenus par rapport aux coûts avant de déposer une demande d’autorisation d’abandon;
• donner aux expéditeurs la capacité de planifier et d’atténuer de façon significative les répercussions de la résiliation potentielle du service;
• permettre aux parties touchées de prendre des décisions plus éclairées, en incluant des critères pour déterminer les cas où le calendrier de construction de l’abandon devrait être établi afin d’éviter de créer de l’incertitude qui pourrait obliger les parties à faire des choix coûteux et irréversibles pour poursuivre leurs activités commerciales avant qu’une décision du Conseil sur la demande d’abandon ne soit rendue;  
• être éclairés par des consultations significatives avec le Comité des péages, des tarifs, des installations et des procédures; et
• être documentés et accessibles, à tout le moins, aux expéditeurs de NGTL.

Bien que la décision s’adresse à NGTL, elle fournit une orientation à tous les promoteurs qui pourraient envisager des demandes d’autorisation d’abandonner des installations réglementées par la RCE. La décision fournit une orientation sur les processus qui devraient être pris en compte par un promoteur lorsqu’il détermine quelles installations abandonner et quels facteurs devraient être pris en compte dans ce processus d’évaluation, en particulier dans les circonstances où l’abandon nécessitera la résiliation du contrat ou aura des répercussions négatives sur les utilisateurs.

L’analyse par le Conseil de l’approche utilisée par NGTL pour évaluer la faisabilité économique des installations et de l’évaluation par NGTL du fardeau excessif est également instructive. La décision confirme que la faisabilité économique ne se limite pas au calcul des revenus et des coûts, mais doit également tenir compte d’autres facteurs, comme la valeur des services fournis par les installations à abandonner.  Les affirmations de fardeau excessif doivent être étayées par des preuves, y compris des preuves que le promoteur a examiné les options dans le but de réduire le fardeau, par exemple, par des changements de péage sur les installations réglementées par la RÉGIE.